【PPP论坛】PPP项目前期程序(二)——PPP项目前期操作流程

依据财政部《PPP操作指南》的规定，PPP项目操作流程分为五个阶段，分别是：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交，和PPP项目前期有关的操作流程有项目识别与项目准备两个阶段。PPP项目的前期操作流程(识别、准备)与投资审批程序(立项、可研)之间存在着什麽样的关系，目前有两种说法。

第一种说法认为PPP项目前期操作流程和投资审批程序，两者在程序上存在着前后的关系，也就是先完成PPP项目前期操作流程，再完成采购由社会资本方组成项目公司后，后由项目公司以项目单位(或称为立项人)的名义，进入投资审批程序申请立项可研；这种说法的优点在于，如果由发改委主管的项目，发改委主管的投资审批程序放在最后，有助于发改委的审批管理；缺点在于很多事项会发生重复审批的情形，例如可行性研究报告在PPP项目前期流程要审批，到了可研阶段还要重复审批；此外，这种书法必须等待采购程序完成后，才能办理立项可研，万一可行性研究报告没有审批通过，PPP协议进入提前终止机制，如可行性研究报告由政府方编制的情况下，政府方恐有违约风险；且由项目公司担任项目单位也是传统模式的审批思维，并不适用于PPP项目。

第二种说法认为，PPP项目前期操作流程与投资审批程序是两个并行的程序，待两个程序完成后再办理采购，不存在先后的问题，因此应由实施机构以项目单位的名义，同时完成两程序的审批；这种说法的优点在于，两程序同时推进，有助于缩短审批时间，针对重复审批的事项，还可以安排各部门办理联合审查，可以避免不必要的程序拖延，缺点在于项目的审批各自推进，可能因缺乏一个统筹的主管部门，导致项目前期工作的审批，没有一个最终管理负责的主管机构。

上述两说法皆有优缺点，笔者建议应将PPP项目前期操作流程与投资审批程序整合成一个单一且完整的审批程序，未来PPP立法采取双轨制后，在整合后的程序中安排一个最后环节，由各自领域的PPP主管部门负责最后的审批与把关，既可简化程序，部门权责又可清楚划分，因此不失为综合上述优点的做法。

坊间已有不少书本介绍PPP项目操作流程的五阶段，再加上《PPP操作指南》的内容规定已经足够清楚，因此本书仅针项目识别、项目准备阶段中几个关键的环节展开来说明，其中包括：社会资本方发起项目、实施方案、财政承受能力论证以及物有所值评估[1]等。

依据《财政管理办法》第4条规定：“【项目识别】各级财政部门应会同行业主管部门做好项目识别工作。（一）【政府发起】行业主管部门应当根据国民经济发展规划发起推荐PPP项目，在项目可行性研究报告批准后，提请同级财政部门对项目进行物有所值评价和财政承受能力论证。（二）【社会资本发起】社会资本发起PPP项目，应当向财政部门和行业主管部门提交项目建议书，提请进行物有所值评价和财政承受能力论证。”由规定可知，PPP项目的发起分为政府发起与社会资本发起，由于传统模式的发起方式仅限于政府发起，因此PPP模式允许由社会资本发起，在制度设计上显得相当特别。有关PPP项目采取社会资本发起，有几个问题需要提出讨论。

(一)PPP模式允许采用社会资本发起的原因？

政策上允许PPP模式采用社会资本发起的方式，最主要的原因在于，PPP模式的实质是政府购买服务的模式，而采取社会资本发起的PPP项目所代表的意涵是，政府方所购买的服务是一整套解决问题的方案，希望可以在项目前期规划的阶段，借用社会资本方良好的管理与创意，帮助政府方解决问题，因此社会资本方在PPP项目中，不光是方案的执行者，同时也可以是方案的设计者，政府与社会资本双方，可以从项目的前期阶段就展开合作。

(二)社会资本发起的项目双方通过什麽方式建立合作关系？

有关于如何展开前期合作的具体方式，相关政策法规文件并没有明确的规定，实践中常见的做法是由政府方与社会资本方签订合作意向书，一般合作意向书的内容包括：

1.  合作范围

政府方邀请前期工作的社会资本针对项目提出建议，并由社会资本针对建议事项编写项目建议书，除了编写项目建议书外，有的政府方还会要求社会资本编写所有的前期文件，其中包括了实施方案、财政承受能力论证报告、物有所值评价报告、初步设计或是施工图设计。

2.  建议与审核

政府方对于前期工作社会资本所编写的各项报告，针对报告内容政府方有审核的权利，其中包括政府方可以接受建议，不接受建议，或是要求修改建议；社会资本对于政府方的审核意见，也有权选择接受或是不接受，如果社会资本接受了政府方的审查意见并修改了报告，政府方审核报告通过后，双方可以进入到项目采购阶段，如果社会资本不接受政府方的审查意见，社会资本可以退出项目的前期工作，但是前期的费用必须由是社会资本自己负担。

3.  项目指挥部

 政府方应组织与项目有关的政府部门成立项目指挥部，由地方政府方的首长或是副首长担任指挥部的指挥官，负责项目统筹与协调事宜，项目指挥部是政府方联系前期工作社会资本方处理项目相关事宜的单一窗口，政府各部门应通过项目指挥部与社会资本方联系。前期工作的社会资本方完成各项报告后，项目指挥部应协调政府方各部门，勤勉而有序的完成所有项目的审批工作。

4.  法定采购程序

前期工作的社会资本接受政府方的邀请，针对项目提出各项建议，即便政府方接受了建议，未来是否由同一个社会资本承做PPP项目，还必须经过法定的采购程序来确认，也就是说未来可能是前期工作的社会资本中标，也可能是其他参加投标的社会资本中标，一切依法办理。

5.  前期费用的负担

前期工作的社会资本从事前期工作，由其先垫付前期费用，社会资本所垫付的前期费用，如政府方接受社会资本方所提出的报告建议，并且经由公正第三方全程跟踪审计或是事后审计，确认前期费用金额的合理性后，再通过PPP协议的约定，转嫁由中标的社会资本方负担前期费用；如果因为政府方自身的因素，导致项目的前期工作终止，则由政府方负担前期费用。

(三)政府方与社会资本之间是否存在委托编写项目建议书的法律关系？

社会资本发起的PPP项目，如果由社会资本方编写并提出项目建议书，则按规定，项目建议书的内容深度应该要达到可行性研究报告的深度(《财政管理办法》第5条第2项中段参照)，则政府方与社会资本方之间的实质关系，是否应该认定政府方委托社会资本方编写项目建议书的法律关系？针对这个问题，笔者认为政府方与社会资本之间不存在委托关系，两者之间只存在建议关系，也就是社会资本编写项目建议书向政府方提出项目的各项建议，政府方可以接受建议，也可以不接受建议，或是要求修改建议，对于政府方的审核意见，社会资本也可以接受或是不接受，因此政府方与社会资本之间不存在委任的关系，在这阶段政府方不需要通过采购程序，选任前期工作的社会资本。

(四)社会资本发起项目由谁担任项目单位？

根据财政部《PPP操作指南》及《财政管理办法》的规定，对于社会资本发起的PPP项目，由谁担任项目单位，并没有具体的规定，笔者认为由于政府方与社会资本之间实质上是建议的关系，因此是否采纳社会资本方的建议，决定权还是由实施机构掌握，所以从实质的权力关系来看，应由实施机构担任项目单位比较合适。

所谓实施方案指的是安排PPP项目交易结构的方案，内容包括但不限于：项目概况、项目产出说明、项目合作范围、合作主体、期限与运作方式、付费机制、风险分配框架、提前退场机制、社会资本方合作方采购方式等等。实施方案与可行性研究报告内容最大的区别在于，可行性研究报告的内容所处理的是PPP项目建设与运营的技术方案，而实施方案的内容所处理的是PPP项目的投资方案，因此一般是先编写可行性研究报告后，再根据可行性研究报告编写实施方案，而后根据实施方案办理物有所值评价及财政承受能力论证(编写顺序：可研性研究报告→实施方案→物有所值评价+财政承受能力论证)。

《PPP操作指南》及《财政管理办法》的规定，将实施方案分为初步实施方案以及项目实施方案两种，这两种方案的区别和项目各阶段的工作内容有关，项目识别阶段应编写初步实施方案，并准备相关资料，其中包括：新建、改扩建项目应提交项目工程可行性研究报告；存量项目应提交存量公共资产的历史资料(包括资产清册、性能状况、财务、人事等情况，以及第三方依法出具的资产评估报告)(财政管理办法》第5条第2项规定参照)；资料准备期全后进行物有所值及财政承受能力论证，通过评价与论证后再进入项目准备阶段。项目准备阶段应编写项目实施方案，并于项目实施方案审批通过后，进入物有所值及财政承受能力的验证，验证通过后才能进入项目采购阶段。

【图表5.1】初步实施方案与项目实施方案的程序比较

笔者认为《PPP操作指南》虽规定了不同的阶段应编写不同的实施方案，但是却没有规定“初步实施方案”与“项目实施方案”的内容具体上存在什麽样的区别，因而导致物有所值及财政承受能力的“通过”与“验证”也无法分别有何不同，由于无法分辨初步实施方案与项目实施方案的异同，因此实践中经常跳过初步实施方案，而直接编写项目实施方案的情形，论证与评价也只审批一次，不会审批两次。

此外，本书建议最好能在流程中增加一个市场测试环节，PPP项目基本上是一种投资项目，既然是一种投资项目，项目交易结构的内容最好不要只是单方听从政府方的意见来设计，方案内容最好也要征询市场的意见，这样才能设计出一个既符合政府方需求，又符合市场需求的可行方案，这种征询市场意见的环节称为市场测试，《PPP操作指南》的规定中没有市场测试的环节，建议当时实施方案起草完成后，可以增加市场测试的环节，让方案内容更加完整。

(一)概述

财政承受能力论证是指识别、测算PPP项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据(《财政承受能力论证指引》第2条参照)。财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估,是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响;行业和领域均衡性评估，是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中(《财政承受能力论证指引》第24条参照)。

财政部门（或PPP中心）应当会同行业主管部门，共同开展PPP项目财政承受能力论证工作。必要时可通过政府方采购方式聘请专业中介机构协助(《财政承受能力论证指引》第7条参照)。各级财政部门（或PPP中心）要以财政承受能力论证结论为依据，会同有关部门统筹做好项目规划、设计、采购、建设、运营、维护等全生命周期管理工作(《财政承受能力论证指引》第8条参照)。

任何一个分析方法都有它的范围与边界，我们必须了解每个分析方法的优点与缺点后后，才能正确使用这些分析方法，而面对财政承受能力论证时也应当采取相同的态度，因此后续内容除了介绍一些操作环节以外，也会将制度的优劣做出分析。有关于财政承受能力论证，一般有三个环节的问题需要处理，分别是：财政支出责任、一般公共预算支出以及不得超出的具体比例，具体内容说明如下。

(二)财政支出责任

PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等(《财政承受能力论证指引》第9条参照) ，财政部门（或PPP中心）识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总年度全部已实施和拟实施的PPP项目，进行财政承受能力评估(《财政承受能力论证指引》第23条参照)；具体内容说明如下。

1.  股权投资

股权投资支出责任是指在政府方与社会资本方共同组建项目公司的情况下，政府方承担的股权投资支出责任。如果社会资本方单独组建项目公司，政府方不承担股权投资支出责任(《财政承受能力论证指引》第10条参照)。股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值(《财政承受能力论证指引》第15条参照)。

有关于将股权投资列为财政支出责任，有几个问题需要进一步讨论：第一、股权投资这项支出的性质于投资，政府方可以通过投资的手段取得项目公司的股权，除非未来投资严重失败，否则政府方所投资的金额是很有可能收回的，可以收回的资金全额列为支出是否恰当；第二、如果政府方没有完全放弃分红权，项目公司获利分红，政府方还可以根据投资比例分配利润，请问这项收入是否该比照使用者收费，相应的扣除财政支出责任；第三、既便政府方完全放弃分红，但这笔可以回收的支出在性质上，应视为政府方无偿贷款给社会资本方作为项目公司的注册资本，如要真要计算支出，计算的也是政府方股权投资的资金成本，也就是政府方的贷款利息，而不是将整个投资金额都计入；第四、股权投资在《预算法》中预算的分类中，属于国有资本经营预算支出，计算财政承受能力时，却以股权投资占一般公共预算支出的比例作为分析的基础，本书认为有欠妥档。

基于上述讨论，笔者认为股权投资预算类型属于国有资本经营预算，因此不该列支为财政支出，与一般公共预算比较所占比例。

2.  运营补贴

运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府方承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府方承担的运营补贴支出责任不同。政府方付费模式下，政府方承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府方承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府方不承担运营补贴支出责任(《财政承受能力论证指引》第11条参照)。PPP项目实施方案中的定价和调价机制通常与消费物价指数、劳动力市场指数等因素挂钩，会影响运营补贴支出责任。在可行性缺口补助模式下，运营补贴支出责任受到使用者付费数额的影响，而使用者付费的多少因定价和调价机制而变化。在计算运营补贴支出数额时，应当充分考虑定价和调价机制的影响(《财政承受能力论证指引》第20条参照)。

有关于运营补贴涉及到的相关问题有：第一、如PPP协议中约定实施机构在建设期对于项目公司必须办理补贴，则建设期的补贴金额建议放在此一项下，与运营期的运营补贴一并计算，也就是说和项目建设运营维护有关的补贴，最好能合并计算金额，将有助于未来与传统模式的建设运营净成本进行比对。第二、运营补贴金额的计算，基本上是从资金动态的观点，以项目公司的建设运营维护成本加上合理的回报所计算的，这里的回报是以全项目内部收益率计算的，因此计算的过程中，是不计算贷款利息的。第三、依据《财政承受能力论证指引》第16条规定当年运营补贴支出数额的计算公式，这个公式的内容是有问题的，建议读者进行测算时，要特别注意，至于是哪里出了问题，本书将在后续章节中讨论。

3.  风险承担

风险承担支出责任是指项目实施方案中政府方承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府方承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任(《财政承受能力论证指引》第12条参照)。风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。如果PPP合同约定保险赔款的第一受益人为政府方，则风险承担支出应为扣除该等风险赔款金额的净额(《财政承受能力论证指引》第21条第1款参照)。有关于用比例法、情景分析法及概率法内容的异同，比较如图表5.2所示，供各位参考。

【图表5.2】各类风险出现的概率和带来的支出责任比较

《财政承受能力论证指引》所规定的风险定量分析，在实践中是有相当争议的，三种方法中概率法是最少使用的分析方法，因为目前没有人有能力确定风险的支出数额，也不知道风险的发生概率；而目前最常使用的分析方法是比例法以及情境分析法，而两种计算方式的问题在于，其中比例法中的一定比例，与情境分析法中发生概率的设定，目前都是没有客观合理的依据，许多咨询机构为了通过论证，将比例或概率自行设定到最低，使得评估形同虚设。风险分析在概念上虽有价值，但是风险定量在技术上有相当的困难，因此使得依《指引》所做的风险评估结果，价值有限，目前尚无有效克服的办法。

 此外，风险承担支出的性质属于或有支出，也就是可能支出可能不会支出，并非属于一定要支出的项目，有点类似于建设工程的不可预见费的性质[2]，而运营补贴属于政府方合同的付款义务，性质上属于政府方必须支出的费用，因此风险承担支出责任，与其他支出责任的责任内涵并不相同。

4.  配套投入

配套投入支出责任是指政府方提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定(《财政承受能力论证指引》第13条参照)。配套投入支出责任应综合考虑政府方将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。配套投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值(《财政承受能力论证指引》第22条参照)。

有关于配套投入的相关问题，第一、配套投入的费用中，许多费用虽属于政府方的支付责任，但是却不属于支付给项目公司的费用，例如：土地的征收与整理、建设部份的配套设施、完成现有设施的对接等，计算财政承受能力时，虽无需区分是否属于支付给项目公司的费用，都应计入政府方支出责任中，但是在计算物有所值评价时，此类费用是否该计入PPP值中，是值得讨论的；第二、政府方从事PPP项目相关工作所产生的费用，应该要相关到什麽程度才能列为PPP项目配套投入的费用，也有进一步界定的必要，因为在实践中发现有些政府方，会刻意的在这项费用中灌水，将不见得相关的费用也并入计算，以达到变相融资的目的；第三、政府方投入与PPP项目有关的费用，不属于股权投资、运营补贴、风险承担范围的，笔者建议应将该费用放入配套投入项下合并计算。

5.  其他相关问题的讨论

有关于上述四项支出中所涉及到的共同问题，本书将合并于此一并讨论。第一、如果政府方将国有资产(包括土地、有形资产与无形资产)投入于PPP项目中，这些投入是否该计入政府方财政支出责任中？笔者认为政府方将这些国有资产投入项目中，所走的程序并不是《预算法》中的预算程序，也不属于《财政管理办法》中的预算管理，因此国有资产的投入与一般公共预算支出无关，将这些资产列入政府方财政支出之中与一般公共预算支出比较，并不合适。第二、有关于特许经营使用费收入、权益转让收入(存量资产所有权或经营权的转让收入、政府方转让项目公司股权的权转让收入)、土地或是商业开发的收益，门票广告的收益等是否该比照使用者付费，一并扣减政府方财政支出呢？笔者认为所有和PPP项目有关的收入，都应该要列入扣减政府方财政支出的项目中，不应该只限于收用者收费。

(三)一般公共预算支出

有关一般公共预算支出有二个问题需要展开讨论，第一个问题是有关于预算如何界定的问题，什麽叫做一般公共预算？地方各级一般公共预算支出包含了哪些项目？第二个问题是有关金额估算的问题，也就是每年一般公共预算支出的金额如何估算？相关讨论说明如下：

1.    什麽是一般公共预算？地方各级一般公共预算支出包含了哪些项目？

预算包括一般公共预算、政府方性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算(《预算法》第5条参照)。而一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算(《预算法》第6条第1款参照)。

地方各级政府方的转移支付预算是否为一般公共预算支出？依据《预算法》第7条第2款的规定：“地方各级一般公共预算收入包括地方本级收入、上级政府方对本级政府方的税收返还和转移支付、下级政府方的上解收入。地方各级一般公共预算支出包括地方本级支出、对上级政府方的上解支出、对下级政府方的税收返还和转移支付。”由此可知，上级政府方对本级政府方的转移支付，属于本级政府方的一般公共预算收入，本级政府方对下级政府方的转移支付，属于本级政府方的一般公共预算支出。

2.    每年一般公共预算支出的金额如何估算？

依据《财政承受能力论证指引》第27条的规定：“在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。”由此可知，未来年度一般公共预算支出数额，原则上参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，但是例外的情况下，可以根据实际情况进行适当调整。

(四)不得超出的具体比例

依据《财政承受能力论证指引》第25条规定：“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。”由此可知，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例，原则上不超过10%，但是在例外的情况下，财政部门可以就当地的实际情况，确定具体的比例。

(一)概述

物有所值评价是判断是否采用PPP模式代替政府方传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法(《物有所值评价指引》第2条参照)。拟采用PPP模式实施的项目，应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价(《物有所值评价指引》第4条参照)。物有所值评价包括定性评价和定量评价。现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价(《物有所值评价指引》第5条前段参照)。有关于定性与定量评价的内容，以及目前物有所值评价的其它相关问题，具体说明如下。

(二)定性评价

物有所值的定性评价中，分为基本评价指标以及补充评价指标，基本评价指标有6项，评分权重为80%，补充评价指标,评分权重为20%;由项目本级财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门组织召开专家组会议，由专家在充分讨论后按评价指标逐项打分，而后根据专家组意见做出定性评价结论。原则上，评分结果在60分（含）以上的，通过定性评价；否则，未通过定性评价。有关于基本评价指标以及补充评价指标的具体内容说明如下。

1.    基本评价指标

定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府方机构能力、可融资性等六项基本评价指标,其中：第一、全生命周期整合程度指标主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合;第二、风险识别与分配指标主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府方和社会资本方之间进行合理分配;第三、绩效导向与鼓励创新指标主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府方采购政策，能否鼓励社会资本方创新;第四、潜在竞争程度指标主要考核项目内容对社会资本方参与竞争的吸引力;第五、政府方机构能力指标主要考核政府方转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力;第六、可融资性指标主要考核项目的市场融资能力(《物有所值评价指引》第11~17条参照)。

2.    补充评价指标

补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素，包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等(《物有所值评价指引》第19条参照)。

(三)定量评价

 定量评价是在假定采用PPP模式与政府方传统投资方式产出绩效相同的前提下，将PPP模式的净现值(即PPP值)与政府方传统模式的净现值(即PSC值，又称公共部门比较值)进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。如PPP值小于或等于PSC值的，认定为通过定量评价；PPP值大于PSC值的，认定为未通过定量评价(《物有所值评价指引》第33条参照)。

 此要特别说明的是，为何用物有所值的评价要以净现值来进行比较，这是因为从财务的角度，净现值是净现金流折现累计的金额，由此可知：第一、净现值是以净现金流作为基础计算，而净现金流是PPP项目各期支出的净成本，第二、净现值是折现后累计的金额，代表净现值考虑了资金的时间价值。这里的折现率，依据《物有所值评价指引》第32条及《财政承受能力论证指引》第17条的规定，参照地方政府方债券收益率确定。

有关于PPP值与PSC值的具体内容说明如下。

1.    PPP值

所谓PPP值是指PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值，也就是PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值(《物有所值评价指引》第27条前段参照)，这个现值的计算，一般是根据财政承受能力论证所计算各年的财政支出终值，参照地方政府方债券收益率折现后得到现值所累计的金额，这个金额所代表的意义就是从现在的时间点，将各期终值的资金时间价值除去后，政府方对此项目采用PPP模式所支付的各项财政支出总额。

2.    PSC值

所谓PSC值是指传统模式项目全生命周期内政府方净成本经调整后的现值；这里的调整指的是竞争性中立调整值，也就是采用政府方传统投资方式比采用PPP模式实施项目少支出的费用，通常包括少支出的土地费用、行政审批费用、有关税费等(《物有所值评价指引》第30条参照)。而PSC值的计算基本上是参照项目的建设和运营维护净成本、竞争性中立调整值、项目全部风险成本，三项成本的全生命周期现值之和。

(四)物有所值评价其它相关问题讨论：

1.    以物有所值评价通过作为项目采用PPP模式的指标是否合理？

依据《物有所值评价指引》第6条规定：“应统筹定性评价和定量评价结论，做出物有所值评价结论。物有所值评价结论分为“通过”和“未通过”。通过”的项目，可进行财政承受能力论证；“未通过”的项目，可在调整实施方案后重新评价，仍未通过的不宜采用PPP模式。”由此规定可知，如果没有通过评价项目不能采用PPP模式，因此笔者想讨论的是以物有所值评价的通过，做为项目是否采取PPP模式的指标是否恰当？从政府方的角度观之，如果政府方的资金充裕，从追求效率的观点而言，比较PSC值与PPP值有其一定的意义；但是如果政府方缺乏资金来源，或是没有其他筹资的渠道，经分析如果项目的社会效应非常显著，政府方想利用PPP模式的表外融资机制融资，是否一定要坚持PSC值大于PPP值，笔者认为有讨论的空间；因此立法上笔者建议经可行性研究报告评估，项目的社会效应经评估非常显著，经省级PPP项目主管部门审批同意后，而PPP值在可接受范围内大于PSC值的情况下，例外允许项目采用PPP模式。

2.    定性与定量评价脱钩的评价方法是否合理？

分析方法上定量评价应该是定性评价的延伸，也就是说先从定性的角度分析某个因素对于项目的影响是否存在，经分析如果影响存在，再进入定量评价分析该因素影响项目到什麽程度，因此定性评价与定量评价是互有联系互为补充的。而《物有所值评价指引》中有关于定性评价与定量评价的内容是完全脱钩的，因此评价方法的逻辑性是有问题的。笔者建议，应将物有所值的定性评价，可修改为PPP项目的合规性审查标准，并从物有所值评价中抽离出来，以作为实施方案合规的审查标准。

3.    有关于PPP值与PSC值中风险定量分析问题的讨论

第一个要讨论的是，《物有所值评价指引》第28条第3项规定，将项目全部风险全部计入PSC值中，是否恰当？笔者认为，在传统模式中，政府方所承担的风险确实比PPP模式中还多，但是还没到完全承担风险的地步，有些风险在传统模式中是由承包商承担，因此将全部风险计入PSC值中，笔者认为并不恰当。

第二个要讨论的是，依据《物有所值评价指引》第31条规定：“项目全部风险成本包括可转移给社会资本方的风险承担成本和政府方自留风险的承担成本，参照《政府方和社会资本方合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）第二十一条及有关规定测算。”由此可知，传统模式项目中项目全部风险、社会资本方承担风险和政府方自留风险的计算，参照《财政承受能力论证指引》第21条规定办理；但是《财政承受能力论证指引》第21条只规定PPP项目中政府方自留风险的计算，并没有规定项目全部风险与社会资本方承担风险的计算方式，究竟该如何参照，有待进一步讨论。

第三个要讨论的是，《财政承受能力论证指引》第21条所规定的比例法、情景分析法及概率法等风险定量分析方法，其中有许多测算的参数缺乏客观合理的依据，因此建议可以将两份《指引》中有关风险定量分析的规定删除，而将风险的定性分析放在PPP项目合规性审查中，作为实施方案审查标准内容的一部分。

4.    有关于PPP值与财政承受能力支出的比较

依据《物有所值评价指引》第27条前段的规定：“PPP值是指PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值，也就是PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值”由此可知，PPP值与财政承受能力支出的差别似乎在于，前者是现值而后者是终值，但是笔者认为这样比较可能还有不足之处；首先，物所有值评价与财政承受能力论证的制度目的并不相同，财政承受能力论证的目的，是要确定各期政府方的PPP相关财政支出，是否超过一般公共预算的10%，而物有所值论证的目的，是要确定项目采用PPP模式后，是否能节省成本，因此两者在内涵上尚有其他不同之处。