【提要】新《预算法》建立的透明预算体制强化了对政府收支的规范，传统的政府投融资模式，或者融资平台模式因严重违反新《预算法》而难以存在下去，PPP模式就成了适应新预算管理体制因应而生的一种投融资新模式。本文就理解PPP模式与新《预算法》的关系作出分析，并尝试以此文为建立PPP模式的法律体系奠定基础。
《预算法》被称为“经济宪法”，即一切经济类法律母法。2014年8月31日修正的《预算法》从规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度等方面对原《预算法》进行了大幅修改，为现代国家治理奠定了财政基础。
PPP（政府和社会资本合作）模式是重要的经济活动形式之一，与财政关系密切，自然也受到《预算法》很深的影响。PPP模式作为正式的合作模式最早出现在2014年9月21日《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》（国发〔2014〕43号，以下称国发43号文），该文件明确提出要“推广使用政府与社会资本合作模式（PPP）”。从此，PPP模式在中国成了最为火热投融资模式。
这种模式出现在2014年的9月，恰好出现在《预算法》修改20天后由国务院发布，这不单单是时间的巧合，而是《预算法》修改后的必然结果。国务院的43号文作为《预算法》的配套文件，是确定《预算法》规定的地方债发行管理制度的文件，在这份文件中规定PPP模式，正说明PPP模式是《预算法》修改的必然产物。如何理解《预算法》这部法律对PPP的引领作用？或者如何理解《预算法》在PPP模式法律体系中的地位？就要从《预算法》的修订谈起：
一、新《预算法》确立的三大预算体制确立了“透明预算”原则。
1.全口径预算：全口径预算是政府所有收入和支出项目全部纳入预算管理，这样政府全部收入到支出都在预算控制之下。
2.人大监督：是指人民代表大会对本级和下级预算进行批准、审查和决议，这样既能保证政府收支接受权力机关的监督，又能避免本级和下级政府突破法定预算的框架。
3.预决算公开。预和决算经本级人大通过后，20日内必须向社会公开。
《预算法》是2014年月6月30日中央通过的《深化财税体制改革总体方案》（以下称为《方案》），《方案》明确提出要“强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度”。”全面规范，公开透明“落实到《预算法》中即是“全口径核算、人大监督和向社会公开”三大体制或原则。这是为实现中央提出的建立“透明政府”目标的途径之一，也是实现中央提出的“把权利关进笼子”的承诺。
二、三大配套制度使《预算法》得到严格执行，让PPP模式应运而生。
除了《预算法》规定的上述三大体制，为执行《预算法》，还建立了相应配套制度，他们分别是：
政府采购制度分别包括《政府采购法》、《政府采购法实施条例》和国务院及各省级政府制订的政府采购目录。根据政府采购法规定，财政性资金应通过政府采购程序，政府采购程序分为公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等五种。目录以内和规定限额以内的政府支出活动必须经过政府公开招标程序。
《预算法》通过预算公开确保一级政府的整体预算经过监督和公众知晓，而通过政府采购制度的公开、公平、公正程序，确保每一笔预算支出也是经过监督程序的。
建立国库单一账户体系，所有财政性资金都纳入国库单一账户管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系。国库集中收付对做好财政监督、执行预算、提高资金效益等方面发挥着重要作用，直接决定着《预算法》能否得到有效执行。
《预算法》和《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》规定，地方政府性债务总规模由国务院制度报全国人大批准，各省级政府地方债限额由财政部上述批准的规模内根据各地债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。各地方政府债务由省级政府代为发行，代为偿还。
新《预算法》通过修订，建立的三大预算体制，并配套一系列的管理制度，建立了“透明预算”这一目标，这一整套管理管理体制和制度，使得各级政府收支活动完全纳入《预算法》管理的框架内。严格执行《预算法》，政府过去那种由事业单位或者通过融资平台借款的模式再也行不通了。相形见绌的地方政府财政和庞大的政府建设项目资金需求形成的巨大矛盾，迫使政府必须另寻新路——PPP模式应运而生！
三、新《预算法》奠定了PPP模式法律体系的基础。
紧跟在《预算法》之后的《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》在明确地方债务管理的基础上，提出了政府和社会资本合作，由社会资本与政府通过合同建立一种合作关系，社会资本代替政府实施一些本应由政府实施的建设项目，满足社会需求，社会资本也因此获得了相应的收益，这种各方共赢的投融资新模式。
因此，新《预算法》和其配套制度的实施是PPP模式产生的根源，《预算法》及其配套规定组成的法律体系，是PPP模式法律体系的基础。研究PPP模式法律体系，必须从研究《预算法》的法律体系开始。
（作者系中国教育智库网政策法律服务中心专家）
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