1、政策规定
法律文件 | 实施机构 |
《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》 “财金[2014]113” | 政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。 |
《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》“发改投资[2014]2724” | 按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构。 |
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》“特许经营管理办法” | 县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。 实施机构应当与依法选定的特许经营者签订特许经营协议。 |
《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》 “通用合同指南” | 签订项目合同的政府主体，应是具有相应行政权力的政府，或其授权的实施机构。 |
《第三批PPP示范项目申报筛选工作的通知》“财金函[2016]47号” | 《PPP示范项目评审标准》的规定“国有企业或融资平台公司作为政府方签署PPP项目合同的不再列为备选项目”。 |
2、政策分析
从上表中可以看出，财金[2014]113、发改投资[2014]2724、特许经营管理办法都首先规定了项目实施机构，进而规定项目实施机构应作为政府主体与社会资本主体签订PPP项目合同。
从上表中可以看到，发改投资[2014]2724、财金[2014]113中关于实施机构范围的规定存在一些差异，相比与财金[2014]113规定的“有关职能部门或事业单位”，发改投资[2014]2724规定的实施机构中还包括“行业运营公司或其他相关机构”。
财政部文件并不认可国有企业和融资平台公司作为项目实施机构并作为政府主体签订PPP项目合同。
二、社会资本主体
1、政策规定
1、 社会资本方
法律文件 | 社会资本方 |
《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》 “财金[2014]113” | 本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。 |
《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》 “国办发[2015]42” | 对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的融资平台公司，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。 |
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》“特许经营管理办法” | 本法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式授权中华人民共和国境内外的法人或其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。 |
《PPP项目合同指南（试行）》“项目合同指南” | 社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业。 本指南所称的社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。 |
《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》 “通用合同指南” | 签订项目合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业、或其他投资、经营主体。 |
2、政策分析
从上表中我们可以看出，各部委文件在社会资本方的范围表述上存在比较大的差异，而发改委发布的法律文件中对社会资本范围的规定相对更为宽泛。
在通用合同指南和特许经营管理办法中社会资本方可以包含多种形式的投资主体，除法人以外还包括“其他组织”。而在财金[2014]113和项目合同指南中社会资本的范围仅为企业法人未提及“其他组织”。
财政部2014年发布的相关文件均明确要求实施PPP项目的本级政府所属融资平台公司及其控股的国有企业不能以社会资本的身份参与本级政府辖区内的PPP项目。而半年之后的国办发[2015]42对于当地融资平台公司作为社会资本方参与PPP项目又给予了适度的开口，但对于其他控股国有企业是否类比开口还并未明确。另外上述开口规定中关于“明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能作为前提”的要求也还是让很多融资平台公司有所顾虑。
三、项目公司
1、政策规定
2、项目公司
法律文件 | 项目公司 | |
《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》 “财金[2014]113” | 需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。 | |
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》“特许经营管理办法” | 实施机构应当在招标或谈判文件中载明是否要求成立特许经营项目公司。 实施机构应当与依法选定的特许经营者签订特许经营协议。需要成立项目公司的，实施机构应当与依法选定的投资人签订初步协议，约定其在规定期限内注册成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。 | |
《PPP项目合同指南（试行）》“项目合同指南” | 社会资本是PPP项目的实际投资人，在PPP实践中，社会资本通常不会直接作为PPP项目的实施主体，而会专门针对该项目成立项目公司，作为PPP项目合同及其他相关合同的签约主体，负责项目具体实施。 项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%，且不具有实际控制力及管理权。 | |
《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》 “通用合同指南” | 如以设立项目公司的方式实施合作项目，应根据项目实际情况，明确项目公司的设立及其存续期间法人治理结构及经营管理机制等事项。 如政府参股项目公司的，还应明确政府出资人代表、投资金额、股权比例、出资方式等。 | |
2、政策分析
关于项目公司的规定，主要集中在项目公司的设立、组成及签约方式。
社会资本设立项目公司的目的之一是为了隔离项目风险和责任，因此在社会资本成立项目公司后，通常由项目公司独立承担与政府签订的PPP协议中的相关融、投、建、运、移交等一系列责任，而社会资本仅对项目公司承担相应的股东责任并在出资范围内对项目公司债权债务承担责任。
根据上表我们可以很清楚的得出结论，项目公司并非一定要设立，社会资本可以自行与政府方签订PPP合同实施PPP项目。
根据上表我们同样可以很清楚的得出结论，政府方不一定要参股项目公司，可由社会资本单独设立项目公司。
根据目前的相关法律文件要求及PPP项目“公私合作”的本意，政府方在项目公司中参股比例为不超过50%（甚至不应相对控股），且不应具有实际控制力和管理权。
近期颁布的PPP法律文件中并未针对该问题做出明确规定，参考招标投标法和政府采购法，两个文件中关于联合体的规定基本一致：“参加联合体的供应商应当向采购人提交联合体协议，载明联合体各方承担的工作和义务。联合体各方应当共同与采购人签订采购合同，就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任”。
另外，需要注意的是，招标投标法实施条例第九条规定：“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的可以不进行招标”，适用此条的主体条件为“项目投资人”，那么如果联合体中的施工方不参股项目公司还能不能称作为“项目投资人”呢？
四、其他主体
1、政策规定
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》“特许经营管理办法” | 本法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式授权中华人民共和国境内外的法人或其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。 |
2、政策分析
“其他组织”，是给社会资本的参与方其他主体，比如施工单位、合伙基金、银行等留下空间。
“其他组织”的含义参见《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第52条：民事诉讼法第四十八条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括依法登记领取营业执照的个人独资企业、依法登记领取营业执照的合伙企业，依法设立并领取营业执照的商业银行、政策性银行和非银行金融机构的分支机构等等。
显然，虽然“其他组织”不具备法人资格，但实践中我们常见的“银行分支机构”、“合伙制基金”等都属于“其他组织”的范畴，他们既可能是社会资本联合体中资金方，也可能是由施工方、产业投资人和资金方为实施PPP项目而建立的组织，是目前PPP项目社会资本的主力军之一。
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