PPP与我——2016盘点系列之一丁伯康博士:PPP去年此时我怎样看(原创)

来源：江苏现代咨询  现代PPP智库

作者：丁伯康

2016年已经进入了尾声。在过去的一年里，我国各级政府部门和金融、投资与中介服务机构的相关人士，为了有效推广和实施PPP模式，付出了极大的努力。立法研究、政策制定、知识普及、操作指导以及项目落地等方面，都取得了前所未有的成绩。作为一个PPP的咨询业者，本人有幸参与其中，从思维到行动，从培训到项目，从写书到论坛，转眼365天过去，确实认为有必要回顾并做个盘点，以便更好地面向未来。

回顾此轮PPP运动的兴起，自2013年底以来，各级政府部门围绕推广和运用PPP模式，全面发动、积极作为，做了大量卓有成效的工作；社会各界广泛参与、不顾一切地投身进来，也为PPP项目的推进和落地，发挥了不同程度的作用。经过短短的三年，我们在PPP项目的投资规模、入库数量、覆盖范围等方面，已经把任何一个发达国家都远远地抛在了身后。可以说PPP模式在中国发展的速度和结果，已远远超出了人们的正常预料。这不仅包含它的规模和数量，也包括推进的速度、质量和问题。正如财政部副部长史耀斌在全国财政系统PPP工作推进会暨示范项目督导会上指出的那样，PPP改革仍然面临着观念转变不到位、改革发展不平衡、民营资本参与率不高、部分项目实施不规范、法律保障和政策衔接不健全等亟待解决的问题和挑战。所以我们不能掉以轻心。

回想起来，我最早正式反映对PPP的看法和问题，是在2015年7月23日，在江苏省人民政府组织的“国务院发展研究中心调研组座谈会”上。面对国务院发展研究中心王一鸣副主任，我发表了对当时推广和运用PPP模式的一些看法和建议。当时的汇报材料上是这样写的：当前各级政府在推进PPP模式中，出现的“三高三低”现象，应当引起各级政府领导的高度重视。“三高三低”，是指政府推进PPP工作的热情高，但是相应认识和能力低。二是国资投入占比的成分高，而民资、外资参与的程度低。三是政府领导对PPP的期望值过高，但是相应配备的人员职级、机构设置级别偏低。同时，我们也提出了解决问题的五条建议。第一是高度重视PPP顶层设计。第二是统筹和协调好各方面的关系。第三是建立和完善推广实施PPP模式的长效机制。第四是对已有国家政策性资金和金融资源支持的、有可能加大政府财政负担和融资成本的项目，应该杜绝采用PPP模式建设。第五要尽快探索实现新型的政府和社会资本合作项目的管理运作机制，如政府部门主导、持续责任追究、民间组织和中介机构参与、市场化机制运行等，以促进PPP项目的落地。这可能就是我要撰写《2016年中国PPP发展前瞻》的背景。

现在新的一年又将来临了。猛然回头，过去的一年我的思考还有展望，包括那刚刚有些成果的《关于构建PPP发展良好生态环境的报告》，还有一年中我对PPP市场的不断认识，希望通过类似《以融资为导向的PPP是不可持续的》、《以“赌”的心态做PPP是非常有害的》等文章，提示未来将要坚持的方向。因为，我已隐约看到PPP模式在全国，俨然已成为先进和时尚的代名词，而逐步沦落成为某些地方政府变相融资的工具；也极为担心，急功近利者们以“赌”的心态，把PPP推向歧路末端。忠实于PPP的基本要义和本源，我们需要的是坚守和永恒；推广和实施PPP模式的初心，我们需要的是永远不忘。要避免PPP在中国由“高冷”变得“低热”，由“管理机制”变为“投机手段”，不仅考验我们的智慧和努力，也会考验我们的胸怀和眼光。客观看待成绩和不足，不断健全和完善一切需要健全和完善的地方。不管怎样说，作为一种有效促进政府投融资体制和机制改革的有效手段之一，PPP的先进理念和方法，已经在我国的经济社会发展中生根发芽，它一定会在中国基础设施和公共服务领域，增加供给、提高效率方面，散发出灿烂而弥久的光芒。

祝福吧，中国的PPP！

随此献上我2016年1月公众传媒发表的文章《2016年PPP发展前瞻：八大趋势勾勒PPP全景》。看去年此时的我，对PPP怎样看。 

丁伯康：2016年PPP发展面临八大趋势

2016-01-19  原创  PPP头条

丁伯康

（本文为丁伯康博士给『PPP头条』的独家供稿，转载注明）

自2013年到现在为止的两年功夫，据初步统计，只有不到20%左右的项目签订了合同。除了大量的PPP项目落不了地，PPP对当前稳增长、调结构的实际作用也显然乏力。特别是在PPP模式推进中出现的，对PPP模式产生的作用期望值过高，央企、国企、平台的参与度高，项目实施的综合成本高和PPP的立法层级低，政府信用保障能力低，民资、外资参与投资比例低的“三高三低”现象，也不容轻视。

综观2016年我国PPP的发展趋势，将逐步显现以下八大方面的特征：一是PPP的立法进程将明显加快，但由于《基础设施和公用事业特许经营法》与《政府和社会资本合作法》存在冲突，导致立法结果依然存在不确定性。二是有关PPP的政策制定方面，包括中央与地方、部门与部门间，在权威性、协同性和连续性方面逐步增强。政策涉及范围逐步收窄，出台频率明显减缓。三是PPP发展的生态环境建设将提上日程，与PPP相关的政策、法规、制度、流程和能力建设等，将得到进一步完善和配套；四是地方政府对PPP项目的选择趋于理性，对PPP本质的认同感进一步增强。对PPP项目的落地更加重视；五是地方政府平台公司特别是城投公司，迎来又三次发展的浪潮。城投公司介入PPP项目的机会明显增大，项目增多。六是PPP与资本市场的粘性将逐步加强，金融产品的运用范围明显增大。不仅有利于PPP长期运作机制的形成，也有利于增强对社会资本特别是民营资本的吸引力。七是PPP的社会氛围逐步趋于平静。广泛性、大规模的PPP宣传和推介活动明显减少，商业性培训市场逐步冷落。定向、专业、专题性培训、业内交流和资源对接活动明显增多。八是与PPP发展的利益相关者，更加求真务实。既重视眼前也开始着眼长远。以共同维护PPP走向可持续、健康发展的良性轨道。

“理性回归为主”，意味着各级政府、行业机构包括整个社会，在心态上、运作上都需要重新调整、呼唤理性的回归，客观和冷静的看待PPP的推动和作用。特别是针对PPP对政府融资、财政减负和债务化解方面的作用，要客观分析和辩证对待。把PPP模式的推广和运用，提高到推进政府投融资体制改革、促进政府投融资管理和项目运营方式改进的高度，回归到提高政府项目投资和运营效率、降低项目建设成本和运营成本的本源上。国家部委也正在研究，针对PPP模式推广运用中的问题，通过更高层面的立法保障，包括规范政府、社会资本以及市场运作行为，加速和加强PPP的生态环境建设。从以往运动式的推广回归到立法建制、有序安排、理性指导的原点。对地方政府来讲，也一定会在前两年学习摸索和初步实践的基础上，逐步总结经验和教训。通过加强基础建设和能力建设，优化工作流程，完善相关制度和政策等，来进一步理顺和处理好PPP实施过程中错综复杂的关系问题，促进项目的规划、筛选和落地。从盲目的跟风回归到理性选择、规范实施的原点。对专业PPP咨询和服务机构而言，也需要通过以往工作的经验总结和反思，重新审视和处理好商业机会、专业能力和职业道德之间的关系，避免由于自身服务能力和道德问题，导致PPP项目出现质量问题和未来风险的问题。

“重构发展生态”，就是回顾这两年PPP的发展情况，我们看到全国推行PPP模式，确实取得了一些成效。在局部地区和局部领域，PPP确实为解决地方政府建设资金和化解债务问题，做出了贡献。但是对于影响PPP持续健康发展的外部环境和内部因素，还是不尽理想的。特别是某些政府部门和少数领导者存在的本位主义、名利思想和认知能力，导致在当前推广和运用PPP时，越来越偏。如不及时纠正，PPP发展就将会出现更加严重的问题。因为作为国家深化政府投融资体制改革和加强政府债务管理的重要战略之一，PPP模式的推广和运用，是需要经过一个相当长的历时过程，去推广和利用。而决不是一蹴而就搞一场运动。

当然PPP生态环境的建设，是一个相当复杂和漫长的过程。就像目前《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》征求意见虽然已经结束，但是如何处理好与《基础设施和公用事业特许经营法》之间的交叉关系，不仅仅涉及到两个部门的立法建议权也涉及到后续PPP项目的运作和管理权限的划分。对特许经营的合作关系而言，政府与企业之间更多是垂直关系，即政府授权私企独立建造和经营设施，而不是与政府合作。而业内基本共识是，PPP既包括政府与企业合作之间的垂直关系（如特许经营），也包括政府和企业合作之间的平等关系（如政府管理外包、政府服务外包、政府租赁、私有化等）。这种两个部门之间利益关系的协调，可能也并非易事。因为最终的PPP和特许经营是分别立法还是统一起来立法，这是需要国家高层进行决断后，才能明确立法的方向。况且，对于PPP立法或是特许经营立法，从提出建议到进入全国人大立法程序，按照常规至少也需要2-3年的功夫。

这正如从事政府项目建设一样，从最初的规划制定、立项审批、项目设计、融资建设直到完工验收、投入运营。PPP事业的发展，何尝不是一项庞大的系统工程，需要精心的设计和不断的优化、实施。让我们齐心协力、众志成城，一起迎接中国PPP健康发展的明天。

（文章作者丁伯康博士，系中国城投网首席经济学家、江苏现代资产投资管理顾问公司首席顾问。丁伯康博士曾先后担任二十多个省、市的政府顾问和金融投资顾问。主持完成了河北、江苏、福建、天津、南京、武汉、石家庄等30多个省市的政府投融资体制改革和平台战略规划项目，领导完成多项城建基础设施PPP项目和中外合资合作谈判，包括京沪高速公路TOT、南京长江二桥、三桥、徐州自来水总公司、襄樊30万吨污水处理厂和襄阳垃圾焚烧发电厂等的PPP融资。主持完成中国第一例水务资产证券化（ABS）融资和中国最大城建融资平台——天津城投集团“十二五”发展战略规划设计；完成熊猫集团、德普科技、连云港港口等数十家企业海内外上市和并购重组项目。特别在政府投融资体制改革、企业并购重组、PPP融资方面，具有丰富经验和成就。）

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