原创公益性项目的PPP运作——以市政道路为例
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现代PPP智库 发表于:2016-06-20 02:38:06 浏览:781次
周三 PPP项目开发案例分析——广州西朗污水处理项目 随着新型城镇化的逐步推进，城市公益性项目建设对资金需求不断加大，原有平台融资模式已被禁止，现行的PPP运作模式为公益性项目建设提供了新的解决思路，本文从以公益性项目中比较典型的市政道路为例，介绍了PPP运作的整体思路，并提出了具体的实施建议。 从党的十八大报告到中央城镇化工作会议均强调了新型城镇化对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。公益性项目作为新型城镇化建设不可缺少的重要部分，能够切实保障人民群众的基本公共需求，对新型城镇的基础设施与公共服务建设有着非常积极的意义。
2、政府融资平台限制的客观要求
传统公益性项目的建设由各级政府平台公司负责融资建设，建成后移交给政府或相关部门，但随着国发国发[2014]43号文的发布，平台公司的政府融资职能将被剥离，对于没有收益的公益性事业由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。
新《预算法》的颁布，明确赋予地方政府以适度的举债权，但举债规模受到限制，一般地、县级城市分配到的贷款额度难以满足公益性事业的发展需求。随之而来，财政部、发改委分别发文对PPP操作流程、合作模式、合同条款等进行了详细阐述。国家对PPP项目的推广持续发力，相关法律制度不断完善，地方推广热情空前高涨，为PPP项目运作提供政策支撑与合作基础。 公益性工程项目，即指以政府投资为主体，不以营利为目的，主要追求社会效益最大化的，供公益事业使用的一类项目，包括科学、教育、文化、卫生、体育以及基础设施等。公益性项目主要有以下特征： 按照功能分类，公益性性项目可以分为基础性项目和非基础性项目。基础性项目具有自然垄断性、建设周期长、投资额大而收益低的基础设施和需要政府重点扶持的一部分基础工业项目，以及直接增强国力的符合经济规模的支柱产业项目。如城市道路、地铁项目等。非基础性项目，主要包括科技、文教、卫生、体育和环保等设施，公、检、法等政权机关以及政府机关、社会团体办公设施，国防建设等。本文以市政道路为例具体阐述PPP项目运作的主要思路，具体如下：
市政道路在城市基础设施建设中属于纯公益性的无收费项目，具有投资规模大、建设周期长、施工进度紧迫等特点，如果由财政直接出资建设市政道路的传统模式，往往给地方财政带来不小的压力。因此本位采取BLT运作模式设计PPP交易结构。
BLT（建设—租赁—转让），即由政府指定机构与社会投资者组建项目公司，政府授予项目公司特许经营权；在特许经营期限内由项目公司负责道路项目的设计、融资、建设；在项目建设完成后租赁给政府用于城市交通，负责道路管养，政府支付相应的租赁费用。项目特许经营期建议为10-15年（含建设期），特许经营期限结束后将全部资产移交给政府或相关部门。
在一般的道路项目BLT运作中，完全由政府购买服务的方式支付租赁费，这视为标准模式。考虑部分城市政府财力的有限，通常采取资源补偿（RCP）理念下的BLT运作，即RCP模式。RCP模式，即道路租赁费用不直接来源于政府购买支出，而是将拟建设道路周边的土地开发整合到项目中，实现外部经济效益内部化，以土地开发的经营性收益补贴公益性道路建设，以确保项目投资者获得合理回报。
在BLT模式下，由政府方与外部社会资本共同出资设立SPV。财政部PPP指南指出，为了充分发挥社会资本的积极性，政府及其所属机构在项目公司的股权比例应低于50%,因此建议国有资本出资比例控制在10%--30%之间，其余出资由社会承担。实际建设过程中的剩余建设资金主要由社会资本负责筹集，可通过股东借款、银行贷款、保险资金资管计划等完成，具体结构如下图所示：
RCP模式下,项目回报主要来源于道路周边土地开发的收益分成，与未来土地资源的经营状况紧密相连，需要对未来土地一二级开发趋势和区域现状进行详细分析，合理估算未来土地收支情况，作为决策依据，确保投资人实现合理回报，目前社会投资者的投资回报在8%-10%之间，具体回报机制如下图所示： 项目合同体系主要包括PPP项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等，PPP项目合同是其中最核心的法律文件。本项目关键在于《投资合作协议》、《项目特许经营协议》及附属协议的拟定、审批及签订。 根据市政道路行业的特殊性，需要建立完整的风险分担体系，其基本原则如下表所示：
PPP项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。
根据市政道路项目的实际情况一般采取公开招标或竞争性磋商的采购方式。通过履行必要的采购程序，在给定项目建设内容、设计方案情况下，由社会投资者提出建设方案，并就投资额、服务费给出报价。在RCP模式下，除了提出建设方案，还需要提出具体的土地开发方案，并就土地分成比例等给出明合作条件。
监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。本项目建设内容为道路，涉及公益性较强，需要建立完善的监管架构，这些内容主要体现在《项目特许经营协议》《监管手册》中。
采取BLT运作模式，对投资人的资金占用提出较高要求。市政道路建设期一般为1-2年，租赁期为5-8年，整个项目的投资回收期一般在5-10年之间，而传统EPC模式，投资人在建设期结束后即可收回全部投资，采取BLT模式较传统EPC模式的投资回收期要长5-8年，对于投资人的资金实力提出较高要求。
由于市政道路为的公益属性，项目本身缺乏投资人的收益保障，投资成本的收回与收益完全依赖于政府投入与财政付费机制。政府在项目公司持有一定股份，可以分担投资人的投资风险，而且在项目公司后期在与政府相关部门沟通过程中，政府资本的介入可以为项目公司和政府职能部门建立顺畅的沟通渠道。因此政府在项目公司持股比例不应过小，应对项目公司建设、运营起到重要影响作用。
根据PPP项目运作精神，政府资本在股权合作方面仅起到引导作用，充分利用社会资本的资金优势及管理能力。因此在持股比例上，应由社会资本主导，占控股地位，政府仅对项目公司实施影响，处于参股地位。根据PPP项目股权合作比例，一般在10%-30%之间，既能起到分担投资人风险、保障项目公司沟通顺畅，而且保证了项目公司的经营自主权。
根据财政部《PPP操作指南》相关规定，项目实施机构需要定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门备案。当市政道路项目实际绩效优于约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款；未达到约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施。
绩效考核的目的在于保障项目公司按照一定标准提供服务，并激励其通过不断提高服务的质量与数量，获取额外奖励与支持。市政道路为公共基础设施项目，未来设计水平、建设质量、维护管理对于未来民众的出行具有重要影响。因此需要根据设计、建筑质量等确定关键绩效考核指标，每年进行绩效评估，评估结果与政府购买服务费（资产租赁费）适当挂钩。
将资源补偿型模式引入到市政道路项目中，首先考虑的是补偿方式，可选的补偿方案有建设用地资源、旅游资源和矿产资源补偿，本文暂以建设用地资源补偿的方式进行相关论述。
将土地作为补偿资源，政策上遇到的最大问题是我国对土地出让方式有严格的限制，一般通过三种方式来使土地使用权的获得合法化：捆绑招标、土地出让金补偿和作价入股。无论采取哪种方式进行资源补偿，土地价值的确定都是十分关键的因素。我们可以通过假设开发法或成本加成法，从开发经营期、开发完成后的房地产价值、开发成本、管理费、销售费用、销售税费等方面进行财务估算，最终确定该块土地的价值，从而达到明确社会资本获得补偿的价值。
从PPP运作的理念本质来看，设计社会资本的提前退出机制具有重要意义。它既可以与社会资本的投资特性相匹配，提供社会资本提前退出通道，也为政府节约资金、提前收回资产提供了可能。
项目的退出包括社会资本股权转让权的设置及政府方股权收购权的设置。社会资本股权转让权的设置，即当项目建设完成3-5年后，有权要求政府方按照约定的价格收购其持有的股权，股权收购价格按照社会资本投入资金年回报8%（暂定）计算确定，但需要扣除交易之前发放的项目公司股利。政府方股权收购权的设置，即在政府方拥有资金（财政预算安排、上级政府专项资金）时，可在项目建设完成3-5年内收购社会投资者持有的股权，股权收购价格按照社会资本投入资金年回报8%（暂定）计算确定，同样需要扣除交易之前发放的项目公司股利。
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