PPP专题系列——2.德国PPP的发展与立法

作为成文法的德国，选择了与英国专案立法不同的路径，选择采用了普遍性立法的模式，《德国PPP促进法》因此而诞生，德国的立法后来影响了希腊、罗马尼亚以及我国台湾地区的PPP立法。

《德国PPP促进法》背景与诞生

（德国财政部）

PPP的内涵：集合概念的确立

1990年以后，公私合作在德国被广泛讨论并逐渐形成共识。相对一致的认为，公私合作属于集合式概念，其下得有各种合作模式，但基本上是指官方不再高权单独处理业务，而与业者间在公共服务的提供、财政取得与执行，建立一个伙伴关系 。德国受新公共管理思潮和英国PFI的影响下，采取了专门的公私合作立法体系，2005年9月生效施行的《公私合作促进法》，对德国公私合作的发展具有深远的意义 。“这标志着公私伙伴关系不再局限于政治议题的框围或仅属源自外国法的时尚概念而已，而是已经融入到德国法律体系之中。影响所及，纵属先前质疑公私伙伴关系功能之行政法学者，亦逐渐正视采纳此一概念” 。集合论成为普遍认同的观点，并在德国《公私合作促进法》和后期修订的《行政程序法》得以确认。

 德国联邦内阁政府1999年的行动纲领宣示要订定适合德国的PPP法律框架，是德国 PPP立法的重要里程碑。反映在立法进展有两方面意义：

一方面，为改善民间参与的法制条件，排除不利民间参与的现行法律架构，具代表者为2005 年9 月生效施行的公私合作加速推动法，以及仍在研议中的简化PPP法。另一方面则是关于合作契约法制的研议，即研究如何将公私合作纳入行政程序法规范中。此外为公私合作法制条件的改善，排除不利公私合作的法律上障碍或制度条件。一方面，关于改善民间参与的法制条件，或者说，排除不利民间参与的现行法律框架，代表性的，就是2005 年9 月生效施行的公私合作促进法，以及目前仍在研议中的简化公私合作法。

另外一方面，则是关于合作契约法制的研究和规定，更确切的说，是如何将公私合作纳入行政程序法的规范中，是德国公私合作法制化的新近发展。

德国在2005年制定了PPP加速法（?PP-Beschleunigungsgesetz）

 2005年9月生效施行的公私合作加速推动法，针对德国政府采购暨许可民间参与法（营业竞争限制禁止法）、远距离道路私人财务法（费用或对价收取）、预算法及税法等方面有不适合公私合作的条件或不利实施公私合作的阻碍予以排除。

行政程序法对PPP的深远影响

德国联邦政府在2004年设立PPP推动中心（PPP Task Force）其具有四大任务，包括：推动示范项目（pilot projects）、加强基础工作（Fundamentals）、 建立整合协调机制（coordination），及公共关系及知识转化（public relations and knowledge transfer） 。由于德国成熟的行政程序法，德国公私合作的规制体系中，行政程序法仍占有十分重要的地位。虽然有专门的《公私合作促进法》，但该法仅为综合性促进法，重点回应公私合作发展后与政府采购、预算、税收等专门性法规的冲突与衔接问题，排除不利公私合作的法律上障碍或制度条件 。但是，没有对公私合作的具体程序以及具体规范加以规定，理论研究以及立法实践重点仍在于如何将公私合作纳入行政程序法规范。因而，德国公私合作的立法中特别强调了程序规制。

  在德国，严守行政程序法下的公法契约，仅限于隶属性的行政契约以及“仅具有公法效果”的合作型契约及投资型契约(该德国行政程序法的修正案，还在审议中，迄尚未通过)，则私法效果的合作型、投资型契约交由民事诉讼谋求解决。

同时，私部门能有经济上动机与诱因，可计算自己利益，但仍应适切且依照约定提供给。德国现行法制与办理公私合作的流程下，最具重要与关键性的机制即属：效益评估和竞争性对话机制，以下分别分析的，以掌握德国办理公私合作项目的阶段和程序操作的关键。

此外，2003 年欧盟公布PPP的成功指引（Guidelines for successful Public Private Partnerships）， 2004年4月着手提出PPP绿皮书（the PPP Green Paper），以广泛征求各会员国等对于PPP的意见； 2005年11月15日欧盟汇整成欧盟地区执行PPP的共识（Communications on PPP），且分别针对许可式PPP和机构型PPP提出政策选项（policy option）。关于许可式PPP，欧盟同意积极立法方式是较可采的选项，欧盟除了肯定PPP的不同于传统政府采购的概念与运用外，并倡导PPP的法制化。

参考文献：

1.詹中原：《民营化政策：公共行政理论与实务之分析》，五南图书出版公司1993年版）

2.李训民：《公法契约的控制——从公私合伙架构谈起》，载《行政法学研究》，2012 年第 1 期）