PPP专题系列——1.英国PPP的演进及其立法

当前PPP立法正在处于关键性阶段，由于PPP的广泛性，使得对立法模式的选择，对PPP立法推动和成败起到关键因素。

PPP立法:不是通案立法，而是项目立法

 英国是推动公私合作中具代表性的国家， 英国在撒切尔夫人于1979年担任英国首相后，亦致力以公、私部门协力手段对各城市的中心都市衰败问题进行都市更新，以结合私部门投资者的创造力及建立公、私部门的共识。

1987年英法海底隧道专案经国会通过专案办理，为世界著名BOT案，1992年英国政府提出民间融资提案制（private finance initiate， PFI），工党政府于1997年上台后亦大力推动PFI，当时推动的困境主要来自地方政府相关法令的限制，英国政府1996年新定资本财管理条例，以减少公、私双方在进行协力专案时的交易成本：1997年修正地方政府法（Local Government Act），内容包括：地方政府缔约条件明确化、核淮后的合约效力、核淮程序、司法调查与审计调查在PFI案中的角色、合约终止条款的有效性、终止条款的处理及签约期限的特许。

英国为增加地方政府在推动PFI制的能力，成立许多半官方的辅导及顾问组织，如Partnership UK及4Ps（Public Private Partnership Programme）。英国并于1997年正式推动PPP政策，以重新检讨PFI制度，扩充业务内容，例如政府直接投资。

政治经济学对英国公私合作起源进行了研究，研究表明：公私合作的起因除了财政危机外，与选举制度紧密相连，同时，因为PFI 模式对公部门在执行公共计划上的弹性，可能同时造成了正反两面的效果。一方面，PFI 似乎扭曲了公共服务应有的优先级，让公共服务的推行与否，由“成本”、“商业利益”等因素来决定。另一方面，PFI 将市场竞争模式带入公部门，似乎又有助于提升公部门的竞争力与执行弹性。因此，目前对于PFI 的看法，既有观点大致上分成两种，正好是光谱上的两个极端。一种观点希望尽量由私部门来提供公共服务，也就是“最小政府”的概念，目的是增进效率、减少成本；另一种则是希望由公部门完全垄断公共服务，不让私人部门介入，目的是藉由政府的力量，来维持公平性等的政策目标。

1997 年修定通过《国家卫生服务法》（NationalHealth Service Act）。该法中，首度明文允许医院可与民间机构签订PFI 契约。因此医疗设施可以由民间机构兴建，并由民间机构提供公共服务。1998 年会计协会出版如何登载PFI 契约的会计准则。

1999 年又修正该会计准则。目前英国的PFI已经修订至PFI2，更加详细和合理的对公私合作进行了定位，并且PFI以融资为核心，转向到PFI2的以合作和风险分担为核心，进行了修订和公布。（Timmins， Nicholas（2007），"Business to call for clarity on future of PFI deals，" October 24， Financial Times）。英国财政部于2012年12 月首次公开“PF2”概念，保留现行PFI 制度优点及基本架构，改革其备受争议的缺失，包括提供更广泛的融资管道、增加长期计划债务及获利信息透明度、简化行政程序等改革，以提高公共建设计划的财政支出价值，创造更透明、简单、明确且低风险的二代PFI 制度。

财政约束：黄金定律和永续投资定律

 在英国的公私合作中，黄金定律和永续投资定律作为约束公私合作的财政约束核心原则，新工党为了促进决策的稳定和透明度，并将政府与经济问题的责任保持一段距离，而建立了一些经济管理规则。其中为公共支出订立的指导原则中最重要的即为黄金定律（the golden rule）玦和永续投资定律（the sustainable investment rule）。

黄金定律指在景气循环过程中，政府的举债只能用于投资，不能用于经常性支出（current spending）。

永续投资定律指公部门净负债占 GDP的比例，在景气循环过程中，维持在GDP的40%水平，以确保公共财政的稳定。

这二个定律指出，政府财政虽不必年年达成平衡，然必须在景气循环过程中求得平衡。黄金定律主要在避免债留子孙造成跨世代的不公平性，因此，在黄金定律下，当前公共服务所需的花费系由该世代的纳税人提供，影响后世代纳税人的资本支出，政府才能举债因应。永续投资定律在实际执行上，以三年为一期，限制经常性支出每期成长幅度为2.25%，资本支出成长从1998/99 年占GDP 的0.8%，可提升到2001/02 年的1.5%。

此后一些学者和实践对“黄金定律”和“永续投资定律”提出了质疑和修正。黄金定律和永续投资定律虽批评为不是神圣不可侵犯的，也不是必要的最适原则（necessarily optimal），不过，因其强调“经济景气循环”，指出了这二个原则的弹性，因而不失其对资本投资具有公共财政长期稳定的功能。而PFI 计划并不涉及公部门资本支出，即使将未来20-30 年长期的购买服务费用计算在内，也不会破坏黄金定律。有学者曾以1997-2000 年英国公部门净借款（public sector net borrowing）占GDP 的比例变化，加入长期购买服务费用，进行比较分析和实证考察，得出PFI 并不会违反黄金定律的结果。

英国从PFI至PF2再到PPP的演变，已成功地整合私人资金、社会资本与技术，提高了公共服务的质量与效率，在政府契约导引下，成功地发展出公法下的政府契约(public Law of government contract)及私法下的政府契约(private law of governmentcontract)的模式。遇有争议时，由司法审查决定契约定作人于执行公共职能时是否已取得公权力的身分(public statues)。

参考文献：

1.（Mitchell-WeaverC& Manning，B.(1991). Public-Private Partnerships in Third World Development: A conceptual Overview. Geographical Papers.）

2.刘淑范：《公私伙伴关系(PPP)于欧盟法制下发展之初探：兼论德国公私合营事业（组织型之公私伙伴关系）适用政府采购法之争议》，《台大法学论丛》第40卷第2期）

3.李训民：《公法契约的控制——从公私合伙架构谈起》，载《行政法学研究》，2012 年第 1 期）