实操者口述:PPP还需要中介吗?


来自:PPP门户     发表于:2016-05-28 00:08:06     浏览:311次

       随着政府的前期铺垫与支持,PPP已经开始加速稳增长。

       去年,财政部和国家发改委各自推出了第二批PPP示范项目,在金额上足以达到稳增长的需求。但更让这个领域的专业人士看重的是,PPP建立了可进可退的机制。

       然而,有不少从事实操的中介机构开始抱怨,理由有二:中介咨询业务收费过高,建立PPP中介库等同于形成地方保护。这两项均是财政部力主推进的PPP规范措施,为何落地之后反成桎梏。为此,经济观察报采访了三位长期观察PPP行业的专家,详解其中缘由,他们分别是大岳咨询总经理金永祥、上海市财政局PPP专家纪鑫华和中建政研信息咨询中心主任梁舰。

收费的烦恼

经济观察报:如何看待对于不少人反映的中介收费高的问题?PPP收费高低该如何决定,会受那些因素影响?

       金永祥:英国等发达国家做PPP项目的前期费用约为2~5%,中国目前PPP项目的前期费用不足它们的十分之一,是很低的。中国中介机构的问题不是收费高的问题,而是咨询质量问题,对于没有较好相关经验和专业背景的所谓中介费用是高了,但对于PPP需要的有水平的中介费用又太低了,因此结果往往是劣币驱逐良币,造成咨询成果堪忧。

       纪鑫华:作为转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要举措,PPP模式越来越受到各级政府的高度重视。但由于PPP模式架构比较复杂,且政府很难拥有项目实施所需的全部技能,如行业、财务、法律、金融、环境等多个方面,因此在PPP项目的准备、采购和管理过程中,专业的中介咨询机构可以创造额外价值。且随着经济、社会的快速发展和社会分工的不断细化,中介机构在政府、企业和个人之间所起的桥梁纽带作用日益明显,并在不同专业领域形成了自身的核心竞争力,并可以从既往经验中总结得出符合市场规律和切实可行的运作实施程序,完全有可能帮助政府在PPP项目设计中优化方案设计,并提高政府在与社会资本谈判磋商中的专业能力。

       梁舰:目前PPP中介收费还没有一个具体的标准,但如果做一个对比,答案就不言而喻了。比如有的PPP咨询项目收费还低于招标代理费,而且因为PPP是一个新生事物,PPP咨询难度会更高,从这角度来说,当前的收费标准不算高。

       PPP咨询服务中介凭借其在法律、财务、工程等方面专业技术,在整个PPP项目操作中充分发挥到推进和引导作用。中介收费的高低取决于诸多因素,首先,客户要求的服务内容及服务范围,决定了项目咨询服务的边界条件;其次,项目范围和体量的大小决定了项目咨询服务的工作深度,同时也决定了项目所涉及的外部条件协调程度;然后,针对不同类型的项目客户会提出不同的服务质量要求,因此项目咨询服务所匹配的资源条件也不同。最后,咨询中介机构提供咨询服务的内容和一定的经验附加值,项目的规模、类型、复杂程度以及需要消耗的时间成本、人力成本等因素也决定了市场收费的高低。

       总之,中介收费的高低同项目需求及项目咨询服务范围息息相关,对项目咨询服务工作的深度及质量,是中介收费的重要指标。

       经济观察报:PPP中介在整个PPP项目全周期能起到什么样的作用?是否不可或缺?

       纪鑫华:PPP作为转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要举措,PPP模式越来越受到各级政府的高度重视。但由于PPP模式架构比较复杂,且政府很难拥有项目实施所需的全部技能,如行业、财务、法律、金融、环境等多个方面,因此在PPP项目的准备、采购和管理过程中,专业的中介咨询机构可以创造额外价值。且随着经济、社会的快速发展和社会分工的不断细化,中介机构在政府、企业和个人之间所起的桥梁纽带作用日益明显,并在不同专业领域形成了自身的核心竞争力,并可以从既往经验中总结得出符合市场规律和切实可行的运作实施程序,完全有可能帮助政府在PPP项目设计中优化方案设计,并提高政府在与社会资本谈判磋商中的专业能力。

       梁舰:PPP中介能起到促进和推动PPP项目快速签约、引导PPP项目合法合规运作的重要作用。从法律和政策角度分析,没有任何一部法律规范或政策规定一定要有PPP中介的介入,从PPP项目实务操作方面分析,PPP中介是不可或缺的。2014年9月,财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,宣布在基础设施和公共服务领域开展政府和社会资本合作模式,由此在全国掀起了一股PPP热潮。在PPP项目快速发展的背景下,根据项目特点设计不同的运作方式、风险分配架构、交易结构、合同体系、投资回报机制等,并协助政府和社会资本方进行商业谈判就显得越发必要和重要。

       虽然PPP的发展势头强劲,但由于其发展还不成熟,大部分政府和社会资本方只有一个模糊的概念,对于如何将PPP项目落到实处并不完全了解。加上PPP项目本身特点是周期长、投资规模大、涉及的专业多、交易结构复杂,政府、企业、金融机构等任何一方均存在自身无法独立承担的专业工作,需要有专业中介从项目总体层面提供支持服务。因此从PPP项目的识别、准备、采购、执行到移交全过程均需要有经验丰富、实力较强的中介机构帮助政府和社会资本方进行规划和指导,确保PPP项目快速落地和合法合规运作。

       PPP中介机构在整个PPP项目全生命周期中起到项目指导服务的作用,PPP中介机构自项目立项开始,从投资、法律、财务、工程等多纬度评估项目的可行性,规避防范各种风险,为项目实施提供坚实可靠的依据,保障项目在可控的范围内稳定实施。

抢食蛋糕

经济观察报:地方政府推行PPP中介库是否属于地方保护范畴,特别是当县级政府都开始进行PPP库建设时?

       金永祥:现在各地政府PPP建的太多了,这种做法从宏观上效率低,违背PPP提高效率的理念。在去年中英经济财金对话期间,我对英方人士说,你们对中国咨询市场感兴趣但你们没机会,中国地方政府可能会建3000个PPP咨询公司库,光做这些工作就会消耗掉你们全部精力,因此在正式发言时我建议英方与我们共同推进中国咨询市场的建设,有了好的市场大家才有发展的机会。

       由财政部或其它部委统一建一个咨询公司库为地方政府选择咨询公司时参考是可以考虑的做法,在互联网上地方政府使用很方便,这样就可以提高全社会的效率。需要注意的是,这种入库不应该是地方政府选择咨询公司的强制标准,只能起参考作用。另外,这种入库应该是开放的,任何企业只有不提供假信息随时都可以加入咨询公司库,随时可以更新自己的资料信息。

       纪鑫华:应不断培育壮大中国的PPP咨询机构。既要鼓励各类中介咨询机构的发展,引入足够充分的市场参与者,包括各类事务所、金融机构、咨询公司、行业研究院等,避免咨询机构无法应对日益扩展的PPP项目需求,从而在部分项目咨询服务的不到位;同时,还应逐步鼓励形成具有权威性的标杆机构,发挥其在PPP咨询市场的导向和示范作用。

       梁舰:.中国PPP起步较晚,在市场上PPP中介机构没有形成有效竞争机制的情况下,政府主导按照一定的标准筛选中介机构库是有必要的,在一定程度上保证咨询机构库的质量,这样可以省去各地开展PPP项目的部分成本。

       地方政府推行PPP中介库的目的,是为了遴选有实力、有资质、高品质的PPP服务机构,便于PPP服务机构在本区域内形成良性竞争,为本区域内的PPP项目提供优良的服务。对于有些地方PPP入库中介需要工程施工资质的情况,我们是反对的,因为这些资质是不能代表PPP咨询专业技术水平的。

       但从长远来看,如果地方政府建立了PPP中介库,并且咨询服务中介仅从中介库里挑选,这推行PPP中介库这种做法是违背市场原则的。一方面不利于咨询服务市场的公平竞争、不利于PPP咨询服务业的持续、健康、快速发展;另一方面从中国PPP政策的动态更新性分析,入库单位作为既得利益者,因没有退出和淘汰机制,不一定能满足PPP项目的时代发展和市场变化的需求。

       地方政府建立PPP中介库,有涉嫌地方保护的倾向,因为实践中对于已建中介库的地方,很多PPP项目遴选PPP中介时,会对入库单位额外加分。这将催生地方保护的不良后果。

       经济观察报:此前不少地方都出现过搞了PPP库,进库的公司是从以前的招标公司、研究院转变过来的,并没有实际操作过PPP项目,对于这个事情如何看待?对于推动PPP发展会有多大影响?

       金永祥:PPP项目是一种长期合作关系,项目质量会长期经受考验,对项目问题解决方案和项目协议的要求远远高于传统项目,因此在国际上政府做PPP项目聘请咨询公司是惯例。咨询公司参与项目首先是将全国乃至全世界PPP项目的经验教训应用与项目之中使项目少走弯路,第二是专业的人做专业的事用专业的方法解决项目本身的问题,第三是政府和社会资本间的桥梁增进双方之间的理解和对项目的信心,还有很多。现在很多地方把咨询作为几张纸简单抄来抄去不仅影响前期工作的效率而且会为PPP项目的执行留下隐患,甚至最终被反对PPP的人利用而毁掉PPP。永远要记住,假如PPP出了问题不是PPP不好而是运作PPP的人不好。

       有些公司不专业,只要它录入的信息是真实的,它有权力录入,但客户已定不会选它们。对于有虚假信息的,应该有纪录提示,严重者应该被从咨询公司库中除去。这对咨询公司库的建设机构的能力要求很高。

       纪鑫华:注重发挥咨询服务的“物有所值”。这里衡量“物有所值”的并不是绝对的咨询价格,而是咨询服务质量与咨询费用的一个相对衡量。目前让地方政府比较头疼的一个问题是部分咨询机构低价竞争,如果是真正的“质优价廉”固然是好,但绝大部分还是通过低价抢占市场、或纯粹为了做业绩,项目到手以后中介机构又基于成本等考虑,无法按时保质完成咨询任务,这样的咨询往往就不能胜任政府决策的外脑和助手。由于PPP多为当地的国计民生项目,社会属性很强,且全生命周期最长可超过三十年,如果咨询机构无法帮助政府优化项目实施方案,甚至无法准确地测算相关数据,那么这种低质量咨询所带来的损失绝非咨询的低价所能弥补,甚至会导致PPP项目的失败。因此,笔者强烈建议政府在采购PPP咨询服务时,要精心设计采购条件,让无法胜任的低价竞争者出局,真正实现咨询服务本身的VFM。

       梁舰:国内PPP起步较晚,满足要求的咨询机构较少,而在市场上有大量的PPP项目集中推出,服务的咨询机构已不能满足市场需求,因此招标公司、研究院从PPP部分板块出发所做的转型是很有必要的。

       对于入库单位的成分,有些是招标公司、有些是设计院,出现这种现象,说明入库标准不科学、不合理,甚至没有标准可言,助长了弄虚作假行为的发生。这些入库单位的专业性不强,质量不高,从而对将来PPP项目咨询服务带来隐性风险,会导致PPP项目的合法合规性难以保障,严重影响了基础设施、公共产品和服务的质量,进而严重损害社会公共利益。

       总的来说,PPP中介咨询服务在PPP项目中不可或缺,但建立地方PPP咨询库时,最好有入库标准与淘汰、退出机制等。

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