谈PPP、特许经营和购买服务
自PPP大规模推广以来，PPP、特许经营和购买服务之间的关系就已经剪不断、理还乱，随着部委之间政策冲突升级，PPP立法迟迟不能落地，三者之间的关系愈发说不清楚。笔者试图从现有政策规定的角度出发，理清三者的关系。
首先，先抛出观点，笔者认为应当是特许经营＜PPP＜政府购买服务。这里包含了两组关系，特许经营是PPP模式的一种，PPP模式又是政府购买服务的一种。先讲第一个，这个可能不用太费精力，因为无论从国外还是国内说，观点基本上都趋向统一了。
一、PPP与特许经营
从国外看，强调PPP概念的英国等英美法系国家，将PPP视为一种比较灵活的制度安排，其具体形式可以是多样化的。Grimesy,D.和M.K.Lewis（2002）在其论文中指出：“我们反复强调，PPP模式提供基础设施服务是一种非常灵活的方式，这些模式包括公共和私营部门不同程度的合作关系，如租赁、特许经营等。”世行也将PPP模式分为三类：第一类为外包类，包括模块式外包和整体式外包等；第二类为特许经营类，包括移交-运营-移交、建设-运营-移交等；第三类为私有化类，包括完全私有化和部分私有化等。80年代初期，英国撒切尔夫人上台后在电信、煤气、自来水、电力和铁路运输进行了大规模的放松规制和私有化运动，后来逐渐形成PFI计划。但由于缺乏完善的制度框架和管理方式，私人资本投资基础设施带来了高昂的公共服务价格、超额的利润等问题，英国因此也将PFI改进为PFII，加强了政府的参与，政府付费成为了主流。PFI其实就是欧洲特许经营制度的主要借鉴对象之一，因此，在英国特许经营被视为PPP模式的一种，但目前并没有广泛应用。强调特许经营概念的法国等大陆法系国家，一方面在建立特许经营制度时本身就借鉴了英国PFI的经验，另一方面在立法上也与欧盟保持一致，将特许经营列为PPP的一种。2014年，欧盟专门出台了关于特许经营合同授予程序的指令，并把政府特许经营作为PPP的一种主要形式。作为欧盟主要成员国的德国和法国，不仅是大陆法系的典范，同时也率先转换了欧盟指令，并把政府特许经营作为PPP的一种具体形式运用于国内法。
从国内看，发改委和财政部的认识也逐渐统一。尽管早期发改委曾联合其他部门出台过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，但随着PPP模式的兴起，发改委的文件中也更多地指向PPP而非特许经营，并且也认同了特许经营是PPP模式一种。如2016年10月24日发改委发布的《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》中，第三条明确指出“政府和社会资本合作模式主要包括特许经营和政府购买服务两类。”（当然，发改委在PPP与特许经营关系上一直摇摆不定，曾经有发改委司级领导在讲话中提到要把PPP立法纳入特许经营立法中，据说PPP立法迟迟未有成果也是在名字上卡住了。）财政部这边则是少有发声，曾经主张特许经营是新设行政许可，不符合PPP平等合作的精神，不是PPP，但近期也有松动，认为特许经营是PPP的一种。如《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）中明确：“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标。”而《招标投标法实施条例》第九条相关规定是“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”可以不再招标，这一指向性就说明财政部也认可了特许经营是PPP的一种。
二、PPP与政府购买服务
根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）对PPP的定义：“政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，……由社会资本提供公共服务……”《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）中直接明确：“政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务。”至于发改委一些文件中提到政府付费项目才用政府购买服务，笔者并不认可。《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）将政府购买服务定义为：“……通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。”这里的“费用”，笔者认为应当从广义上理解，即应当作“对价”理解。政府付费项目外，使用者付费和可行性缺口补助项目中，都存在着政府向社会资本的一种收益权让渡，虽然没有直接体现在政府预算当中，但这种权利的让渡是政府向社会资本支付对价的一种形式。由此看来，PPP模式是政府购买服务的一种。
此外，从适用领域、参与主体、开展方式、开展程序、预算管理上来看，都是PPP模式比政府购买服务更为细致复杂、更为严格，也从侧面证明了PPP是政府购买服务的一种特殊形式（上述具体比较内容可以在《PPP实务|原创好文：PPP与政府购买服务关系辨析》（作者：廖睿、代家杰、彭严）一文中找到，这里就不再赘述）。因此，实践中也就出现了用政府购买服务代替PPP模式的倾向，一时间各大工程快速上马，引起了相关部门的重视。
笔者认为，政府购买服务代替PPP模式的问题其本质在于政府购买服务的相关规定没能完善、没能落实上，与政府购买服务和PPP模式的关系无关。实践中的担心无非两点：一是政府购买服务绕过PPP监管该怎么办？二是以政府购买服务做PPP所形成的类债如何处理？针对以上两点，笔者认为，第一，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）对与政府购买服务的适用范围、资金管理、绩效管理都有原则性规定，自有一套监管体系，只不过缺乏实施细则，如果能加快制定并严格落实，笔者认为不会对现有体制和经济运行造成冲击；而且一些项目确实不一定非要用PPP模式，非要跟社会资本谈，完全可以让事业单位、社会组织等作为承接主体，完全可以做一个短期，没必要动辄二三十年的，只要相关债务主体明确、支出节点明确、支出数额较为精准，在预算安排中可以充分体现即可。第二，以政府购买服务做PPP所形成的类债与PPP一样，因为不到支出节点无法明确具体数额，无法体现到预算安排中，只不过PPP的支出责任有财政承受能力论证，有10%的红线，只要规范运作，支出责任上限是不能超过10%，这也就在一定程度上规避了类债所带来的隐性债务风险，而政府购买服务是没有相关规定的，隐性债务的快速积累可能导致新一轮的财政危机。笔者认为，这里解决的重点是如何将政府购买服务的隐性债务在预算安排中加以体现。这就涉及到中长期预算规划的科学设置、政府支出责任的合理预测，从预算的角度对这种政府购买服务行为进行规范。国外在这一方面积累了不少经验，可以充分借鉴。
总而言之，笔者的观点是，特许经营是PPP的一个子分类，PPP又是政府购买服务的一个子分类。政府购买服务的问题应当回到政府购买服务的角度去解决，通过加强预算管理来解决，而不是泛化PPP模式，将政府购买服务也纳入到PPP模式的管理框架。
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