PPP项目存在的主要风险分析

　　法律变更风险主要是由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而威胁到项目的正常建设和运营，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。

       PPP项目涉及的法律法规比较多，加之我国PPP项目还处在起步阶段，相应的法律法规不够健全，很容易出现这方面的风险。

        例如：江苏某污水处理厂采用BOT融资模式，原先计划于2002年开工，但由于2002年9月《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的颁布，项目公司被迫与政府重新就投资回报率进行谈判。上海的大场水厂和延安东路隧道也遇到了同样的问题，均被政府回购。

　　政治决策失误和过程冗长风险是指由于政府决策程序不规范、官僚作风、缺乏PPP项目的运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等导致项目决策失误和过程亢长的风险。

       例如：青岛威立雅污水处理项目由于当地政府对PPP的理解和认识有限，政府对项目态度的频繁转变导致项目合同谈判时间很长。而且，污水处理价格是在政府对市场价格不了解的情况下签订的，价格较高，后来政府了解以后，又要求重新谈判以降低价格。此项目中项目公司利用政府的知识缺陷和错误决策签订不平等协议，从而引起后续谈判拖延。相似地，在大场水厂、北京第十水厂和廉江中法供水项目中也存在同样的问题。

　　公众反对风险主要是指由于各种原因导致公众利益得不到保护，从而引起公众反对项目建设所造成的风险。

      例如：上海大场水厂和北京第十水厂的水价问题，由于关系到公众利益，而遭到来自公众的阻力，政府为了维护社会安定和公众利益也反对涨价。

　　政府信用风险是指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接危害的风险。

       例如：在长春汇津污水处理厂项目中，汇津公司与长春市排水公司于2000年签署《合作企业合同》，设立长春汇津污水处理有限公司，同年长春市政府制定《长春汇津污水处理专营管理办法》。2000年年底，项目投产后合作运行正常。然而，从2002年年中开始，排水公司开始拖欠合作公司污水处理费用，长春市政府于2003年2月28日废止了《长春汇津污水处理专营管理办法》，2003年3月起，排水公司开始停止向合作公司支付任何污水处理费。经过两年的法律纠纷，2005年8月最终以长春市政府回购而结束。

　　融资风险是指由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性低等因素引起的风险，其中最主要的表现形式是资金筹措困难。

       PPP项目的一个特点就是在招标阶段选定中标者之后，政府与中标者先草签特许权协议，中标者要凭草签的特许权协议在规定的融资期限内完成融资，完成融资后特许权协议才可以正式生效。如果在给定的融资期限内发展商未能完成融资，将会被取消中标资格并没收投标保证金。

       在湖南某电厂的项目中，发展商就因没能完成融资而被没收了投标保函。

　　市场收益不足风险是指项目运营后的收益不能回收或达到预期水平的风险。

       例如：天津双港垃圾焚烧发电厂项目中，天津市政府提供了许多激励措施，如果由于部分规定导致项目收益不足，天津市政府承诺提供补贴。但是政府所承诺的补贴数量没有明确定义，项目公司就承担了市场收益不足的风险。

       配套设备服务提供风险是指项目相关的基础设备不到位引发的风险。

      在这方面，汤逊湖污水处理厂项目是一个典型案例。2001年凯迪公司以BOT方式承建汤逊湖污水处理厂项目，建设期两年，经营期20年，经营期满后无偿移交给武汉高科(代表市国资委持有国有资产的产权)。但一期工程建成后，配套管网建设、排污费收取等问题迟迟未能解决，导致工厂一直闲置，最终该厂整体移交武汉市水务集团。

       市场需求变化风险是指排除唯一风险以外，由于宏观经济、社会环境、人口变化、法律法规调整等其他因素使市场需求变化，导致市场预测与实际需求之间出现差异而产生的风险。

       例如：山东中华发电项目，项目公司于1997年成立，计划于2004年最终建成。建成后运营较为成功，然而山东电力市场的变化，国内电力体制改革对运营购电协议产生了重大影响。第一是电价问题，1998年根据原国家计委曾签署的备忘录，中华发电在已建成的石横一期、二期电厂获准了0.41元/度这一较高的上网电价;而在2002年10月，菏泽电厂新机组投入运营时，山东省物价局批复的价格是0.32元/度。这一电价不能满足项目的正常运营；第二是合同中规定的“最低购电量”也受到威胁，2003年开始，山东省计委将以往中华发电与山东电力集团间的最低购电量5500小时减为5100小时。由于合同约束，山东电力集团仍须以“计划内电价”购买5500小时的电量，差价由山东电力集团自己掏钱填补，这无疑打击了山东电力集团公司购电的积极性。

       收费变更风险是指由PPP产品或服务收费价格过高、过低或者收费调整不弹性、不自由导致项目公司的运营收入不如预期而产生的风险。

      例如：由于电力体制改革和市场需求变化，山东中华发电项目的电价收费从项目之初的0.41元/度变更到了0.32元/度，使项目公司的收益受到严重威胁。

       腐败风险主要是指政府官员或代表利用其影响力要求或索取不合法的财物，而直接导致项目公司在关系维持方面的成本增加，同时也加大了政府在将来的违约风险。

       例如：由香港汇津公司投资兴建的沈阳第九水厂BOT项目，约定的投资回报率为：第2-4年，18.50%；第5-14年，21%；第15-20年，11%。如此高的回报率使得沈阳自来水总公司支付给第九水厂的水价是2.50/吨，而沈阳市1996年的平均供水价格是1.40/吨。到2000年，沈阳市自来水总公司亏损高达2亿多元。这个亏损额本来应由政府财政填平，但沈阳市已经多年不向自来水公司给予财政补贴了。沈阳市自来水总公司要求更改合同。经过数轮艰苦的谈判，2000年底，双方将合同变动如下：由沈阳市自来水总公司买回汇津公司在第九水厂所占股权的50%，投资回报率也降至14%。这样变动后沈阳自来水厂将来可以少付两个多亿。其实对外商承诺的高回报率在很大程度上与地方官员的腐败联系在一起，在业内，由外商在沈阳投资建设的八个水厂被称为“沈阳水务黑幕”。