一、PPP项目是否必须进行资格预审？
在PPP项目是否必须进行资格预审的问题上，虽然《关于印发<政府和社会资本合作项目政府采购管理办法>的通知》（财库[2014]215号）和《财政部关于印发<政府和社会资本合作模式操作指南（试行）>的通知》（财金[2014]113号）两部文件中强制要求实施资格预审，但从法律法规及部门规章等上位法中不能找出相关强制性依据。
（一）《中华人民共和国招标投标法》（2000.01.01实施）（以下简称《招标投标法》）
《招标投标法》第十八条规定：“招标人可以根据招标项目本身的要求，在招标公告或者投标邀请书中，要求潜在投标人提供有关资质证明文件和业绩情况，并对潜在投标人进行资格审查；国家对投标人的资格条件有规定的，依照其规定。”该条虽使用了“资格审查”一词，但从中可以看出，第十八条并未强制规定招投标中只能采用资格预审的方式。
（二）《中华人民共和国政府采购法》（2014.08.31实施）（以下简称《政府采购法》）
《政府采购法》第二十三条规定：“采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况，并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求，对供应商的资格进行审查。”从中可以看出，《政府采购法》并未明确提及资格预审，其规定也与《招标投标法》相统一。
（三）《中华人民共和国招标投标法实施条例》（2012.02.01实施）（以下简称《招标投标法实施条例》）
《招标投标法实施条例》第十五条第二款规定： “招标人采用资格预审办法对潜在投标人进行资格审查的，应当发布资格预审公告、编制资格预审文件。”可见《招标投标法实施条例》基本与《招标投标法》的规定相一致，将是否实施资格预审的权力赋予给了招标人，资格预审是招标人的权利而非义务。
（四）《中华人民共和国政府采购法实施条例》（2015.03.01实施）（以下简称《政府采购法实施条例》）
《政府采购法实施条例》第二十一条规定：“采购人或者采购代理机构对供应商进行资格预审的，资格预审公告应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。已进行资格预审的，评审阶段可以不再对供应商资格进行审查。”该条也是对资格预审程序的规定，并未明确要求必须采用资格预审。
（五）《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令2004年第 18 号，2004.09.11实施）
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二条规定：“采购人及采购代理机构（以下统称“招标采购单位”）进行政府采购货物或者服务（以下简称“货物服务”）招标投标活动，适用本办法。”第十五条规定：“采用邀请招标方式采购的，招标采购单位应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息媒体发布资格预审公告，公布投标人资格条件，资格预审公告的期限不得少于七个工作日。”从该办法的规定中可以看出，虽然规定了应当发布资格预审公告，但也只是要求政府采购货物和服务采用邀请招标的方式时，才必须强制实施资格预审，对于PPP项目这类公开招标采购货物和服务的招投标项目，则并无强制实施资格预审的要求。
（六）《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》（交通部令2007年第8号，2015.06.24实施）
《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》第十条：“经营性公路建设项目投资人招标实行资格审查制度。资格审查方式采取资格预审或资格后审。
资格预审，是指招标人在投标前对潜在投标人进行资格审查。
资格后审，是指招标人在开标后对投标人进行资格审查。
实行资格预审的，一般不再进行资格后审，但招标文件另有规定的除外。”
这一规定明确提出了资格审查包括“资格预审”和“资格后审”，也对两种方式的选择做出了规定，但这一规定针对的是经营性公路建设项目，对其余项目的资格审查方式仅具有参考意义。
（七）《关于印发<政府和社会资本合作模式操作指南（试行）>的通知 》（财金[2014]113号，2014.11.29实施）及《关于印发<政府和社会资本合作项目政府采购管理办法>的通知 》（财库[2014]215号，2014.12.31实施）
《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》第十三条：“项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。”
《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》第十三条：“项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。”
《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》第五条：“PPP项目采购应当实行资格预审。项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。”
从财政部以上两个文件可以看出，对PPP项目财政部强制要求实行资格预审制度，但是以上两个文件均属于财政部的规范性文件，作为财政行政管理的依据，不具有强制性效力。
由此可知，从前述分析来看，强制要求所有PPP项目均实施资格预审的规定缺乏上位法的依据与支持。
二、资格预审与资格后审的区别
（一）基本含义
资格预审是在投标前对潜在投标人进行资格审查，只有通过资格预审的潜在投标人才可以继续参加投标的一种制度。资格后审是指在投标后对投标人进行的资格审查。
（二）两者区别
1. 作用不同
资格预审的作用是使招标人了解投标人的资信情况等情况，从而选择在各方面能满足招标项目需要的投标人参加投标。其还可以减少多余的投标，降低招标和投标的无效成本，了解潜在投标人对项目投标的意向。
资格后审对串标行为起到了遏制作用，可合理约束招标人的行为，使得招投标活动更加公平。
2. 效果不同
《招标投标法实施条例》进一步明确规定了通过资格预审的申请人少于三个的，招标人应当重新招标。可见，当采用资格预审时即使最初潜在投标人的数量较多，但由于资格预审的严格性可能会导致通过资格预审的投标人数量不足以开标，从而导致废标。
而在资格后审中，即使最终符合审查标准的投标人只有一家，只要投标人总量达到三个，根据《招标投标法实施条例》的规定也可以顺利开标。且经过评标，评标委员会可以进行推荐，不必考虑预审后投标人数量不足而导致重新招标的问题。
3. 程序不同
资格预审的步骤分为发布资格预审通告、发售资格预审文件、资料分析和发出资格预审合格通知书。招标人应当组建资格审查委员会审查潜在投标人资格预审申请文件，当审查报告出具后才正式开标。而资格后审则会在开标后由评标委员会按照招标文件规定的标准和方法对投标人的资格进行审查。
（三）优缺点分析
1. 资格预审
在资格审查过程中最重要的是鉴定投标人的相关资质水平，将不适合本项目的投标人排除在外，其最大的优势是能在正式招投标流程前缩小投标人的范围，降低评标的难度，节省评标时间。同时采用资格预审能够尽早避免履约能力不佳的企业中标，降低履约风险。
但是资格预审存在着一些不足，第一，涉及的程序相对繁琐，如下图表2所示，从发布资格预审公告到发出资格预审结果通知书，至少需要十个工作日，对工程进度较赶的项目来说时间太长。
第二，容易形成投标人之间串标的现象，侵害其他潜在投标人的公平竞争权。在PPP项目前期，潜在投标人之间、潜在投标人与招标人之间将进行初步接触，这些接触中存在着不规范操作的风险将使得真正的投标人数量大大减少，其中产生各种成本的增加也会无形中抬高投标报价。
2. 资格后审
资格后审与资格预审在程序上相反，在招投标活动的实施过程前，潜在投标人之间、评标专家与潜在投标人之间互不知晓，从而有效地切断串标信息的传递，投标报价可基本控制在市场价正常范围之内。同时资格后审省去了资格预审的相关环节，在审查投标文件时进行资格审查，为项目开工建设争取了时间。
但资格后审也存在一定的弊端，由于将资格审查与投标文件审查的程序合二为一，事先没有通过资格预审进行筛选，使得招标人不能事先得知潜在投标人的数量、水平和竞争情况，导致评标工作的难度提升。
三、总结
综上所述，资格预审适用于技术难度较大的、潜在投标人数较多的招标项目，它可以提高开标时投标人的资质水平，减少评标阶段的工作量，提高投标人投标的针对性。而资格后审比较适用于潜在投标人数量不多，具有通用性、标准化的招标项目。
资格后审相对资格预审至少能节约十个工作日的时间，这显著地提高了PPP项目的招投标工作效率。在面临施工期限紧，任务重的情况（例如防灾减灾基础设施建设等）时，如果能合理地采用资格后审的审查方式不仅将大大缩短整个项目的建设时间，避免不必要的后期风险，还可以将节省建设期的成本。
资格审查虽然只是招投标活动里的一个小环节，但是其结果却与评标工作的效率和质量紧密相连，甚至会对整个PPP项目程序产生不可估量的影响。所以需要根据不同的PPP项目的具体情况，选择不同的资格审查方式，才能最大程度地发挥其在PPP项目招投标活动中的积极作用。
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