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作者简介
林华
特许金融分析师，美国注册会计师，注册风险管理师。
现任中国资产证券化研究院院长，中国资产证券化分析网董事长（cn-abs.com），中国基金行政管理网CEO（fundadmin.com.cn），国家发改委、财政部PPP入库专家，兴业银行独立董事，中意资产独立董事。
南开大学与西南财经大学兼职教授，厦门国家会计学院客座教授，央行《金融会计》编委。
著有《金融新格局：资产证券化的突破与创新》、《中国资产证券化操作手册》、《PPP与资产证券化》、《Fintech与资产证券化》，译有《全球REITs投资手册》、《区块链:技术驱动金融》、《商业区块链-开启加密经济新时代》。
第一章 绪论
我国经济社会发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，也面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战。在今后相当一段时期内，还必须发挥投资对经济增长的促进作用，深化投融资体制改革，优化投资结构，增加有效投资，发挥财政资金撬动功能，创新融资方式，带动更多社会资本参与投资。地方政府普遍寄希望于通过重大基础设施项目投资，拓展区域经济的发展空间，未来需要在中央政府的指导下，推广政府和社会资本合作模式，创新公共基础设施投融资体制。这是因为，与巨大投资需求形成鲜明对比的是，各级政府的融资渠道在持续紧缩，主要表现在：第一，地方政府前些年严重依赖的土地财政陷入困境，土地财政在地方政府收入中所占的巨大比重和土地出让金快速下降的趋势性变化，使得土地财政筹资模式难以为继。第二，地方政府的债务融资渠道也在发生巨大变化。第三，各种规范地方政府举债融资的政策文件密集出台，地方政府通过融资平台举债模式难以持续。我们认为，巨大投资需求和持续收紧的传统融资方式之间的矛盾，为PPP模式的快速发展提供了良好的契机。
本章共分为三节。第一节为PPP概述，介绍了PPP的概念，描述了PPP的主要特征、优点、缺点及运作模式；第二节综述了国内外PPP实践的情况，包括主要融资结构和融资工具，简要介绍了国内PPP项目的发展历程，分析了在国内全面推进PPP模式的主要难点；第三节从利益风险共担的机制设计、法律制度环境、争议解决机制及政府支持措施4个方面，讲述了PPP模式成功的关键要素。
一、PPP的定义与内涵
PPP是“Public-Private Partnership”的缩写，直译为“公私合作伙伴关系”，“公”即公共部门，“私”即私营机构。从总体上看，PPP是指公共部门和私营机构就提供公共产品和服务而建立的合作关系。但由于各国的具体实践不同，PPP并没有一个被广泛认可和接受的定义。世界上主要机构关于PPP的定义包括：
公共机构/部门与私营机构之间就提供公共产品或服务而签订的长期合作协议，在合作中，私营机构承担主要风险和管理职能。（A long-term contractual arrangement between a public entity or authority and a private entity for providing a public asset or service in which the private party bears significant risk and management responsibility.）——世界银行（World Bank）
PPP是指公共部门和私营机构在基础设施建设和其他服务提供方面建立的一系列合作关系。（The term‘Public-Private Partnership’describes a range of possible relationships among public and private entities in the context of infrastructure and other services.）——亚洲开发银行（Asian Development Bank）
PPP是指公共部门（联邦政府、州政府或地方政府）和私营机构间的合作安排，通过这种合作安排，合作各方整合技能和资本，为社会公众提供服务和设施。除了整合资源外，合作各方还共担风险、共享潜在收益。［A Public-Private Partnership is a contractual arrangement between a public agency(federal，state or local)and a private sector entity.Through this agreement，the skills and assets of each sector(public and private)are shared in delivering a service or facility for the use of the general public. In addition to the sharing of resources，each party shares in the risks and rewards potential in the delivery of the service and/or facility.］——美国PPP国家委员会（NCPPP）
PPP是采购公共基础设施所使用的一种长期的、基于绩效的合作模式，在这种合作模式中，私营机构承担项目自设计到长期维护的整个生命周期中融资和建设的主要风险，并确保基础设施的有效运行。(Public-Private Partnerships are a long-term performance-based approach to procuring public infrastructure where the private sector assumes a major share of the risks in terms of financing and construction and ensuring effective performance of the infrastructure，from design and planning，to long-term maintenance.)——加拿大PPP中心（PPP Canada）
PPP是指公共部门和商业部门之间的一种伙伴关系，旨在确保基础设施或公共服务的融资、建设、改建、管理和维护顺利进行。（Private Public Partnership refers to forms of cooperation between public authorities and the world of business which aim to ensure the funding，construction，renovation，management or maintenance of an infrastructure or the provision of a service.）——欧洲委员会（European Commission）
在我国，PPP被译为“政府与社会资本合作”，这是因为我国的公共部门主要指政府机构，而合作方也不一定是私营机构——我国很多商业化运作的企业是国有控股的，我国PPP模式的合格投资者群体中，并没有排除按市场化运作的国有企业这一重要参与主体，因此将政府的合作方翻译为“社会资本”。根据中华人民共和国国家发展与改革委员会（简称“国家发改委”）2014年年底印发的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，社会资本指“符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体”。根据财政部2014年11月印发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》，社会资本则指“已建立现代企业制度的境内外企业法人，而不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。财政部规定本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业不得作为社会资本参加本级政府辖区内的PPP项目，但并未限制融资平台公司作为社会资本参加外地项目。
不过，2015年5月国务院办公厅印发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》中提出：大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。由此，在国务院层面确认，符合上述条件的本地政府所属的融资平台公司，也可以作为社会资本参与本地PPP项目，当然也可以参与外地PPP项目。
我国相关政策文件中，对PPP的定义有以下几种：
PPP是指在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。政府部门负责基础设施及公共服务的价格和质量监管，以保证公共利益最大化。——中国财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号），2014年9月
政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。——国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号），2014年12月
政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。——国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号），2015年5月
二、PPP的主要特征
20世纪60年代，PPP在美国开始使用，是指典型的私人参与的城市开发项目，随后这个概念扩散到全世界。大中型城市特别期待私营投资者参与或提供帮助，按照城市规划开发褐地项目（存量项目）及可用的废弃耕地，投资者可获得商业利益。城市政府一般提供土地，私营合作伙伴筹集资金来开发、建设和销售不动产及基础设施，遵守相关城市规划标准及其他政策要求，私营投资者负责项目实施并承担市场风险。合作关系基于长期视角而不是短期关系，目的是联合进行城市开发。实施相关项目，是由公共部门与私营部门合资，还是由私营部门单独出资，取决于项目合同结构。
PPP随后作为公共部门在社会基础设施及基础设施管理领域的一种采购方式而闻名全球。英国在20世纪90年代推行的私人融资创新（PFI），将PPP模式标准化，以各种不同方式在全球推广并逐步流行，成为公共部门一种可选择的采购方式，也成为私营机构一种较好的投资机会。这种PPP模式的核心特征是：将之前由公共部门负责的公共基础设施的规划、建设、融资、维护及运营（按照生命周期方式）等服务职能整合起来，在限期内转移给私营合作伙伴，主要目标是提升公共服务的效率。另一个很明确的目标，可能重要性程度有所差异，是解决公共部门的资金短缺问题，当有太多基础设施新建与改造项目需要尽快实施时，巨大资金压力可能超出公共部门的筹资能力。
简而言之，我们认为PPP具有以下主要特征：
(1)按照公共基础设施的生命周期整合。
(2)通过合适的职能分配，实现效率提升。
(3)风险分配框架合理，将部分风险实质性转移给私营部门。
(4)通过结果导向的绩效标准及补偿机制，形成激励机制，激发私营部门的创新潜力。
(5)利用私营部门的专业能力及资本。
(6)建立合作伙伴基础上的长期关系，要遵守合同条款的约定。
(7)公共部门设定规则及监管机制。
虽然各个国家、各类机构对于PPP的定义并不完全相同，但这些定义有众多的共同点。首先是公共部门与私营机构的关系，上述各项定义都指出，合作伙伴关系是PPP的基础；其次，合作的目标是为社会公众提供基础设施或公共服务；最后，合作的模式主要是共享和共担，公共部门和私营机构整合资源、共享收益，同时也共担风险。因此，学者们认为，伙伴关系、利益共享和风险分担是PPP的重要特征【资料来源：贾康，孙洁. 公私伙伴关系PPP的概念、起源、特征与功能［J］. 财政研究，2009（10）】。
伙伴关系是指，政府部门和私营机构在PPP合作中，具有一致的目标，相互合作，优势互补，使用比任何单独一方实施项目时更丰富的资源，提供性能价格比更佳的公共产品和服务。在合作过程中，私营机构获得与其所承担的风险和责任相匹配的利益，公共部门实现公共福利的提高，满足公众在公共利益方面的诉求。
共享和分担是建立与维护合作伙伴关系的重要基础。公共部门与私营机构需要整合各自的优势资源、共享利益，私营机构提供资本、技术、管理能力，公共部门提供稳定的项目运营环境和适度的保护，私营机构和公共部门共享项目所带来的经济利益。利益如何合理地共享，实际上又取决于风险的分担。由于PPP项目的公益性，任何PPP项目都不能以追求利润最大化为主要目的，私营机构在PPP项目中只能获得合理的报酬，并不能获得长期不合理的超额利润。在这种情况下，私营机构参与PPP项目就不能承担过高的风险，而是由双方根据各自的优势分担相应的风险。例如，在城市轨道交通项目中，政府一般会保障最低的客流量，在客流量达不到事先约定的数量时，公共部门将提供适当的补贴；而私营机构则需要承担项目施工建设、项目运营管理等风险。
（一）PPP模式的优点
近年来，在全球各个地区，通过多种多样的PPP方式，私营部门在基础设施领域的投资总体上持续快速增加。结合全球范围内的PPP项目实践，PPP模式的优点主要体现在：更高的经济效率［物有所值（Value for Money）］、更高的时间效率、增加基础设施项目的投资、提高公共部门和私营机构的财务稳健性、基础设施/公共服务的品质得到改善、实现长远规划、树立公共部门的新形象、私营机构得到稳定发展等。
1. PPP模式可以实现更高的经济效率，实现物有所值
PPP项目依靠利益共享、风险共担的伙伴关系，可以有效降低项目的整体成本。图1.1显示了公共部门独立开展项目与PPP模式下的成本比较。在公共部门独立开展项目时，项目的整体成本由以下几个部分构成：项目建设成本、运营成本、维修和翻新成本、管理成本以及留存的风险。在PPP模式下，项目建设成本、运营成本、维修和翻新成本以及私营机构的融资成本统称为PPP合同约定成本，由于私营机构在建设施工、技术、运营管理等方面的相对优势得以充分发挥，PPP合同约定成本会小于公共部门独立开展项目时的相应成本。另外，由于PPP项目需要协调更多参与方的利益，项目管理成本（包括公共部门对项目监管、为项目提供准备工作和支持等产生的成本）会略高于公共部门独立开展项目的成本。在风险留存方面，由于不同的风险分配给管理该类风险具有相对优势的参与方，因此项目的总体风险状况得到明显改善。各项成本的变化以及风险状况的降低，形成了PPP项目的优势，即所谓的“物有所值”部分。
艾伦咨询集团（Allen Consulting Group）曾对澳洲的21个PPP项目和33个传统模式项目进行过比较，结果显示：PPP模式在成本效率方面显著优于传统模式，从项目立项到项目全部结束，PPP模式的成本效率比传统模式提高了30.8%；从绝对金额看，所考察的21个PPP项目的总合同成本为49亿美元，项目生命周期的成本超支为5 800万美元；相比之下，33个传统模式项目的总合同成本为45亿美元，项目生命周期的成本超支达6.73亿美元【资料来源：The Allen Consulting Group. Performance of PPPs and Traditional Procurement in Australia,2007】。
2. PPP模式的效率优势不仅体现在经济效率上，还体现在时间效率上
艾伦咨询集团在同一篇调查报告中指出，PPP项目的完工进度平均比计划提前3.4%，而传统模式项目的完工进度平均比计划推迟23.5%。另外，传统模式下，项目完工的超时程度受项目大小影响较为严重，项目越大，工程进度延期的程度越高，但在PPP模式下，没有发现项目大小对工程进度的显著影响。
其他机构或研究者大多得出相似的结果。例如，英国审计署对PFI模式（英国PPP的主要模式）和传统模式的效率进行了统计，结果表明：在PFI模式下，76%的项目按进度计划完成，78%的项目支出在预算之内；而在传统模式下，只有30%的项目按进度计划完成，27%的项目支出在预算之内【资料来源: National Audit Office. PFI: Construction Performance，2003】。在另外一篇报道中，英国审计署相信现有的PFI项目将节省至少15亿英镑的支出【资料来源:National Audit Office. Savings from operational PFI contracts，2013】。
是否能够提高项目总体效率，是判断PPP模式是否适用的关键。财政部在2014年11月29日发布的《政府和社会资本合作模式操作指南》中明确提出：财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。本书其他章节也对物有所值评价进行了详细论述。
3. PPP模式有助于增加基础设施项目的投资资金来源
PPP模式下，项目融资更多地由私营机构完成，从而缓解了公共部门增加预算、扩张债务的压力，因此公共部门可以开展更多、更大规模的基础设施建设。在政府因财政紧缩，或信用降低而无法进行大规模融资时，PPP模式可以为政府提供表外融资。
传统政府模式和PPP模式下，政府的支出情况对比见图1.2。PPP模式下，政府不仅可以节省基础设施的初期建设投资支出，还可以锁定项目运行费用支出，一方面降低短期筹集大量资金的财务压力，另一方面提高预算的可控性，这两个方面都有利于政府进一步扩大对基础设施的投入。
PPP的这一优势对现阶段的国内地方政府意义重大，通过推广PPP模式，可以化解地方政府性债务风险。运用转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量基础设施与公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，将政府性债务转换为非政府性债务，可以减轻地方政府的债务压力。
4. PPP模式可提高公共部门和私营机构的财务稳健性
一方面，由于政府将部分项目责任和风险转移给了私营机构，项目超预算、延期或在运营中遇到各种困难而导致的或有财政负债增加的风险被有效隔离。另一方面，由于PPP模式下的项目融资在整个项目合同期间是有保障的，且不受周期性的政府预算调整的影响，这种确定性可以提高整个项目生命周期投资计划的确定性和效率，提高公共部门的财务稳健性。此外，PPP项目的性质决定了项目需求所产生的风险相对较低，项目的未来收入比较确定，提高了社会资本的财务稳健性。
5. PPP模式可使基础设施/公共服务的品质得到改善
一方面，参与PPP项目的私营机构通常在相关领域积累了丰富经验和技术，私营机构在特定的绩效考核机制下有能力提高服务质量。另一方面，PPP模式下，私营机构的收入和项目质量挂钩：政府付费的项目中，政府会根据项目不可用的程度，或未达到事先约定的绩效标准而扣减实际付款（付款金额在项目开始时约定）；在使用者付费的项目中，使用者的需求和项目的质量正相关,这就使私营机构有足够的动力不断提高服务质量。如果设施或服务由公共部门单独提供，由于其缺乏相关的项目经验，且由于其在服务提供和监督过程中既当“运动员”又当“裁判员”，绩效监控难以落到实处。在传统政府模式下，地方政府通常为某项重大工程临时组织指挥部之类的专门工作团队，负责组织项目设计与建设，建设完成后移交给政府下属事业单位或国有企业日常运营。由于工作团队缺乏相关项目运作经验，所以难以保证项目建设质量，无力控制项目建设成本，甚至会因经验不足导致项目失败。并且，工作团队付出大量学费积累的经验和教训，在当地可能再无用武之地，因为当地不会经常有同类重大项目需要新建，资源浪费与效率较低问题突出。
6. PPP模式有助于公共部门/私营机构实现长远规划
在传统政府模式下，一个项目会被分包成很多子合同，由不同的参与者执行，这些参与者之间通常并没有紧密的合作。在PPP模式下，由于项目的设计、建设和运营通常都由同一个联合体执行，虽然联合体也由不同的参与者构成，但由于各个参与者需要为同一个目标和利益工作，项目的不同参与者之间可以得到充分整合，实现良好的协同。此外，由于项目的收益涉及整个生命周期(whole of life cycle)，在利益驱动下，私营机构将基于更长远的考虑，选择最合适的技术，实现设施长期价值的最大化和成本的最小化。而在传统政府模式下，则更多是基于短期的财政压力、政策导向和预算限制来考虑。
7. PPP模式有助于树立公共部门的新形象
在PPP模式得到良好推广和执行的情况下，所有项目都能按时、按预算完成，而且基础设施/公共服务的品质得到有效提高，可以使公众对政府的美誉度增加，对政府的财政管理能力信心倍增。
8.通过推广PPP模式，可以使私营机构得到稳定发展
PPP模式为私营机构提供了风险较低、现金流稳定、由政府合同背书的长期投资机会，可以有效刺激当地产业，增加就业机会。
（二）PPP模式的缺点
虽然PPP模式的上述优势得到市场的一致认可，并且大部分都有实证数据支持，但任何事情都不可能十全十美，PPP模式在运作过程中也存在以下缺点：私营机构融资成本较高、特许经营导致的垄断性、复杂的交易结构带来的低效率、长期合同缺乏灵活性、成本和服务之间的两难选择等。
1. PPP模式导致私营机构融资成本较高
与公共部门相比，金融市场对私营机构信用水平的认可度通常略低，导致私营机构的融资成本通常要高于公共机构的融资成本。当然，在评价社会资本的融资成本时，除了考虑利率之外，还需要考虑项目所转移的风险、社会资本的创新能力，以及项目总体绩效的提升等，从社会整体的功效考虑项目价值。此外，社会资本和公共机构的融资成本也在进一步接近，虽然融资成本的差异不可能完全消除，但这方面的影响在逐渐降低。
图1.3显示了10年期的企业债和相同年限国债、地方政府债、城投债的到期收益率。其中，企业债可以近似为大型社会资本的融资成本；国债为无风险利率；地方政府债可以视为地方政府信用担保的融资成本；由于融资平台在基础设施建设方面的特殊地位，城投债的收益率可视为目前部分在建基础设施的融资成本。可以看到：大型社会资本的融资成本高于国债和地方政府债，低于城投债；社会资本的融资成本和国债/地方政府债的差距在逐渐缩小，尤其是2015年年初以来，社会资本的融资成本无论是绝对值，还是与国债/地方政府债的差距，都在逐渐降低。
2. PPP模式普遍采用的特许经营制度可能导致垄断
一方面，在PPP模式下，居高的投标成本和交易费用以及复杂的长期合同，导致很多规模较小的私营机构对PPP项目望而却步，因此减少了政府部门对社会资本的选择空间，也使招投标过程不能实现良好的竞争性。另一方面，PPP模式普遍采用的特许经营制度，实际上使中标的投资运营商获得了一定程度的垄断性，利益基本上能得到合同保障。这种缺乏竞争的环境在某些情况下会减弱私营机构降低成本、提高服务品质的动力。当然，PPP模式并不是产生垄断性的必要条件，在单纯的政府模式下，政府实际上也表现出垄断性。
3. PPP项目复杂的交易结构可能降低效率
首先，在PPP项目中，通常需要多个独立参与者通力合作，而多个参与者会导致整个项目的约束条件增加。其次，由于每个参与项目的商业机构都会在咨询、会计和法律等方面产生支出，这部分支出会包括在投标价格中，从而传导给公共部门。国外的经验显示，PPP市场越成熟，这部分成本就越低。例如，如果公共部门采用标准化的合同体系，可以为参与商业机构节省在项目尽职调查和评估过程中所产生的成本。同时，在评估增加的这部分交易成本时，也需要考虑PPP模式下通过风险分担带来的额外好处。再次，复杂的交易结构需要公共部门和私营机构建立与PPP模式相匹配的专业能力。现阶段，国内相关方面的能力欠缺较为明显，现状的改善还需要较长时间。在这种情况下，政府部门过度依赖外部咨询机构，会导致在项目开展过程中所积累的知识和经验并没有沉淀在公共部门内部，这又减缓了公共部门提升建设相关能力的进度。目前，各个国家都成立了类似PPP中心的组织，包括中国的财政部PPP中心、英国的Infrastructure UK、加拿大的PPP Canada、美国的NCPPP、欧盟的EPEC等，这些组织在沉淀PPP项目经验和知识的过程中起着非常重要的作用。最后，交易结构的复杂性和众多的参与方可能使项目沟通存在一定的障碍，特别是在未来发生一些不可预料的事件时，可能会在合同条款的争议方面耗费过多时间。而且，即便在项目启动的过程中，也可能存在公共部门内部意见不一致，或民众和公共部门意见不一致的情况，这在一定程度上会降低效率。
4. PPP的长期合同缺乏足够的灵活性
为了项目长期运行稳定，PPP合同可能会比较严格，灵活性不够，公共部门或私营机构在起草合同的时候，很难将未来的变化充分地考虑进来，合同条款通常只考虑当前时点的情况，导致项目后期管理不能因时制宜，而只能遵照合同条款执行——哪怕这些条款已经不再能使项目生命周期的综合成本最优化。解决合同灵活性和合理性的途径有两个方面：一是在项目前期就尽最大努力做好整个生命周期的规划，通常，公共部门需要聘请具有丰富PPP项目经验的咨询机构对项目进行前期调查分析，确保参与方对项目需求有充分的理解，对项目的费用有可靠的预算，对风险有全面的评估并可以在公共部门和私营机构间实现最优分担；同时，还要确保通过招投标过程得到具有竞争性的报价，当然这些前期工作势必产生不菲的成本。二是在起草合同时保留适当的灵活性，这也必将增加成本，一方面是来自投资的不确定性增加而产生的风险溢价，另一方面是来自将来需要改变对私营机构的激励机制而产生的或有支出。解决合同灵活性和合理性的成本，有可能降低项目投资者的投资回报率，防止出现过高的投资回报率。
5. 公众使用公共产品/公共服务的成本表面上可能提高
如果公共产品/公共服务由公共部门提供，由于公共部门的非营利性和不按全成本核算定价的特点，公众所付出的直接使用费用较低。当然，世界上不存在免费午餐，低收费最终会表现为地方政府债务的累积或公共机构的亏损，也会通过其他渠道由公众承担相关成本，甚至潜在成本可能更高。在PPP模式的定价机制下，私营机构需要补偿项目相关的全部成本并获得合理水平的投资收益，对产品或服务进行市场化的定价，可能增加公众的直接使用成本。如此，PPP合同中约定的定价机制可能是控制公共资源使用成本的一个手段，但定价机制的确定同样困难，尤其在涉及多边合作的PPP项目中，不仅需要考虑当地的发展水平、技术进步的趋势，还需要考虑汇率等其他因素。一个典型的例子是来宾B电厂的电价，资料显示来宾B电厂的电价比来宾A电厂的电价高出60%有余【资料来源：中国PPP中心在社交媒体发表的文章】，其中一个主要原因是运营期满15年后项目公司将项目资产无偿移交给地方政府，项目的巨额投资要在15年内回收，远低于电厂的正常使用年限和投资回收期。从各国的经验来看，PPP项目总体上可以降低公众使用公共产品/公共服务的综合成本。
通过前文的实证数据，我们可以发现，PPP模式在提高效率方面的贡献有大量实证案例支撑，通过必要的流程优化、引入适宜的争议解决机制，并规范公共治理方式，可以有效控制效率降低的风险。
在我国，不同政策文件提出的PPP运作模式不尽相同。根据《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，PPP运作模式主要包括：转让—运营—移交、改建—运营—移交、建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等运作方式。《政府和社会资本合作模式操作指南》则把委托运营（O&M）、管理合同（MC）也归为PPP模式。
如果按照项目类型来分类，存量项目可采用O&M、MC、LOT、TOT、ROT等方式建设运营，而新建项目可采用BOT、BOO等方式建设运营。这些模式的简单介绍如表1.1所示【目前相关法规中并未规定PPP的具体形式，在实际操作过程中，也存在其他形式】。
虽然BOT模式是我国最常见、最成熟的PPP类型。但随着BOT的不断发展，又演化成传统的BOT模式和基于PPP的BOT模式（PPP-Based BOT）【资料来源：黄静雯，刘小平.以史为鉴：国内PPP发展历程及未来展望［R］. 联合资信评估有限公司，2015】。二者的最大区别在于基于PPP的BOT模式强调政府非营利性资金的主动参与。与传统BOT模式相比，其主要创新之处在于：
（1）政府除了为项目提供相关支持外，还部分参与项目各阶段工作（前期准备、融资、建设、运营等）。
（2）政府不是将项目非系统风险全部转移给企业，而是与企业共同承担某些风险，并承担其最有能力承担的部分风险。
（3）政府为项目提供财政补助可能属于公益支出，不一定要求回报。
财政部在《PPP项目合同指南》（以下简称“合同指南”）中给出了PPP项目的典型结构，如图1.4所示。
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