土地一级开发PPP模式

国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》的43号文之后，全国各地政府常规的土地一级开发融资渠道受到了极大的挑战。土地出让收入是目前地方政府最为主要财政收入仍事实存在。土地一级开发项目唯有应用于PPP模式之中，才能寻求一种合理、有序、市场的创新模
在43号文件中，首先赋予地方政府依法适度举债权限，但需要建立融资机制、预算管理、规模控制、考问机制等，这决定了融资规模将极其有限，其融资管理将极其严格，对应需要大资金长周期的土地一级开发而言则是杯水车薪；其次文中将逐步剥离地方融资平台公司的政府融资职责的指导意见。令最为传统的由各地土地储备机构负责的土地一级开发贷款难以为继；最后文中积极推广政府与社会资本合作模式，而重点在于政府将不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。那么，在政府与社会资本合作过程中，合作的项目公司将承担几乎所有的融资风险。而融资的风险必将转嫁作为股东的社会资本，这就需要与之匹配相应的市场收益预期才能打动社会资本的介入。
所以，在中国大陆地区目前土地公有制制度、政府作为土地市场最为主要出让主体等一系列前提之下，土地一级开发的PPP模式绝不可能简单的抄袭，应该是在借鉴PPP模式精髓的基础上的创新。图智公司在长达十年的土地开发顾问过程中，接触了众多的政企合作土地一级开发项目。在深入分析PPP模式和精准掌握片区土地一级开发流程的基础上提出一些土地一级开发项目PPP模式的设想，愿与土地一级开发行业的同仁分享。
土地一级开发项目与其他单一的PPP的项目不同，其他如发电厂、会展中心等项目为单一项目，其运营生成的产品或服务一旦确定即不会发生太大的改变。但土地一级开发项目的合作范围及合作范畴需要“一事一议”，可以是单一地块，也可以是宽广如十余平方公里的片区开发。其开发内容也可由单一的经营性用地开发，也可以包含市民中心、城市广场、轨道交通、产业园区等等复合型的开发内容。所以，土地一级开发项目PPP模式的项目生成除了在PPP中心的评议认可之外，更为重要的其政府与社会资本合作运营的范围和范畴的确定。
就一般而言，一般的合作项目均位于城市发展的新区或距离中心城区较为远卫星新城，具有基础薄弱、开发跨度大、市场需求不明确的特点。所以在项目生成时对规划内容的市场合理化评估尤为关键，通过对项目开发投资和土地出让时间的合理假设推演，最终获得项目的目标总投资成本、资金峰值、资金流、市场价值增长率、市场去化量、回报率数据等。最终帮助政府与社会资本的合作过程中做出更为符合市场规律的PPP合作方案，真正达到风险可控、风险共担、项目可行。这就是我们提出的土地一级开发投资收益平衡测算的内容，也可以称之为土地一级开发的可行性研究。
PPP模式中常规的支付的方式有三种：社会资本直接向最终使用者销售、政府统一向最终使用者销售、社会资本向最终使用者销售的同时政府给予项目生存必要的补助或补偿。作为土地一级开发的最终产品“规划为可出让的土地”而言也将因将来市场和公共资源的特性决定了其支付方式与传统的常规支付方式不同。
因此，我们提出土地一级开发PPP模式的特有支付方式：
第一，土地一级开发所形成的可出让用地一定是由政府土地储备机构予以回购，再进行国有建设用地的公开出让。待获得土地收入后返回社会资本其垫付的土地一级开发成本。
第二，需要突破政府部门传统认识中土地一级开发成本的组成，不仅将土地开发必须成本如用地性质转变、征地拆迁安置、三通一平计入PPP模式的土地一级开发成本中，还应将景观建设、教育配套、交通配套等提升土地价值和完善城市功能的开发成本适当的计入PPP模式的土地一级开发成本中。从而达到政府与社会资本公共运营土地一级开发项目的最终目的。
第三，由于社会资本最终只有在政府按照预计的“时间和价格”成功出让土地，才能进行对社会资本服务的购买，所以社会资本要积极参与项目可出让用地土地招商，并且一同与政府做好对市场的预判和沟通，建立土地出让时间和出让方案的调整预案。
第四，在PPP合作协议之内还需要政府的土地储备机构、公共设施管理机构与合资的项目公司签订相应的收储协议、代建协议和代管协议等具体协议。确保项目资金流转的流畅与及时。
土地一级开发的过程是在一定的时间维度和空间维度内，政府多个职能部门相继完成的工作。而在土地一级开发项目PPP模式中，需要一个行使土地一级开发大业主职责的机构，这就是政府与社会资本成立的项目公司。
在项目公司两大股东的职责划分中政府仍需承担土地性质转换、征地拆迁安置、收储用地管理等传统工作；而社会资本则负责开发融资、工程建设等内容。而所有的些也都将通过项目公司的运作将其串联起来，最终依据市场的引导进行项目开发。如融资工作就是有项目公司采用股东借款、向银行借款股东担保等方式体现。另如征地拆迁工作，则是由项目公司垫付资金，同时委托政府征拆机构开展相应工作。总而言之，我们通过几十个土地一级开发片区在执行过程中的总结和分析。土地一级开发项目PPP模式之下项目公司更像是政府各个职能部门之间的润滑油，大大提升项目的开发效率；同时项目公司也是土地市场和金融市场的温度计，直接返回市场信息，及时调整开发策略。
土地作为一种不完全开放的市场产品是特殊的公共产品且兼具公益性和盈利性。所以在一些省均出台了文件不提倡土地一级开发项目中出现溢价分成。对于土地溢价分成，目前国内很多的政企合作土地一级开发中都有提及。而作为第三方的顾问机构，我们并不提倡溢价分成的收益模式，更多的建议社会资本收取较少比例的固定收益。这主要因为土地一级开发在土地出让后即结束，后续的城市管理和城市维护还需政府投入大量的资金和人力成本，所以过多的强调溢价分成最终将影响政府与社会资本双方共赢的合作基础。另外，所谓土地溢价应定义为在土地出让收入优先扣除政府计提和土地开发的目标成本之后的剩余部门。作为政府与社会资本合作的土地
一级开发项目一般都具有一定的开发难度，项目将在较长的一段时间里不存在溢价或只有极少数溢价。往往社会资本对土地溢价期许过高，反而不利于项目的开发和政企双方的合作。
我们在以往的众多土地一级开发服务过程中发现，在土地一级开发过程中经常出现的风险主要有两个方面，分别是市场风险和执行风险。市场风险是针对于中国大陆地区房地产市场变化而带来的风险，包括调控风险、区域市场供需转变风险等等。这些主要需通过更多的市场分析和市场预判来进行预防，我们建议每年对项目区域市场进行一次前瞻性的分析，同时应积极与区域房地产开发机构交流，定期召开招商会议。从而提前发现市场风险与机遇。
目前关于执行风险主要来自于政策手续时间不确定、项目执行团队对政策了解不清晰等影响开发时间的风险，而这种风险更多的需要专业机构的协助和与政府部门定期召开协调会议的方式进行化解。其实很多执行中的风险均可提前规避，图智建议所有土地一级开发运营机构做好项目的三至五年的出让计划、收储计划、投融资计划。(来源《读地》，原标题《图智土地一级开发顾问PPP模式之见》 ，PPP资讯整理)

柳东：18511973309

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