近年来，国家和地方大力鼓励和支持政府和社会资本方合作项目，并出台了多项政策或文件进行指引和规范。PPP模式有利于提升政府公共服务的供给质量和效率，以实现公共利益的最大化。PPP模式的实务操作目前主要集中在公共服务及基础设施领域，如教育医疗、文化旅游、交通基础设施等。由于不同领域的PPP项目，适用于不同的部门或者省市的政策，因此，针对交通基础设施，我们主要探讨土地政策在此类项目的使用。
现有政策
2014年11月26日，国发60号文，国务院颁布的《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发【2014】60号），在“改革晚上交通投融资机制”中强调加快推进铁路投融资体制改革，用铁路发展基金平台，吸引社会资本参与，扩大规模。充分利用铁路土地综合开发政策，已开发收益支持铁路发展。鼓励按照“多式衔接、立体开发、功能融合、节约集约”的原则，对城市轨道交通站点周边、车辆段上盖进行土地综合开发，吸引社会资本参与城市轨道交通建设。
2015年，国家发改委出台了《关于当前更好发挥交通运输支撑引领经济社会发展作用的意见》（发改基础【2015】969号），鼓励探索采用网运分离、放开竞争性业务的思路，综合考虑投资成本价格变动、服务质量、规则调整等因素，以明确界定项目投资的风险临界点，适当采取特许经营、购买公共服务、使用者付费、股权合作等多种形式，以明晰社会资本方的投资参与路径和回报机制，推动项目落地。
2015年，国家发改委出台了《关于加强城市轨道交通规则建设管理的通知》（发改基础【2015】49号），以进一步做好城市轨道交通项目审批权限下放后的落实和衔接，更好的推动城市轨道交通的健康发展，要求科学组织项目实施，各城市要建立透明规范的政府资本投入畅销机制，均衡年度财政债务负担，创新投融资体制，实施轨道交通导向性土地综合开发，吸引社会资本通过特许经营等多种形式参与建设和运营，同时提出对城市轨道交通运营企业实施电价优惠，并支持企业发行公司债券等。
2015年，交通部发布《关于印发全面深化交通运输改革试点方案的通知》（交政研发【2015】26），提出《交通基础设施PPP等模式试点方案》，要求各地在总结收费公路吸引社会资本的基本模式和历史经验基础上，再试点省份选择试点项目，遵循收益共享、物有所值、公共利益最大化、合理分担风险等原则，采用适当的合作方式开展政府与社会资本合作试点。并提到了完善政府与社会资本合作的运营模式，指出试点项目和可以采取BOT加政府补助的合作方式，也可以由社会资本设立项目公司、政府制定相关机构已发参股项目公司的合作形式，还可以采取特定股份的合作方式。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。
轨道项目土地综合开发的实务案例
1、网运分离模式：
以徐州地铁三号线为例，土地开发模块采用“投资土地整理+统筹反哺建设”模式，将获得的土地增值收益回笼到地方涉及轨道交通的建设资金，通过该资金回补轨道交通建设。上盖物业模块包括其他一些沿线物业采用“统筹上市招商+定向捆绑配套”模式，即将土地以出让或作价等方式，由轨道公司使用，同时引进社会资方完成二级开发工作，并将获得的收益与土地开发模块收益通过上述同样路径补充到轨道交通建设中。
2、建设和运营分离模式：
将地铁涉及的项目按内容分给不同的责任去负责完成。以北京地铁四号线为例，四号线项目总投资额约153亿元，其中土建工程部分占70%，由北京地铁四号线投资有限责任公司负责，另外运营所需部分占比30%，由项目公司负责。这样，涉及到土地前期的工作，由前者负责，这样的处理方式对整个项目来说，是比较高效率的。
3、“轨道+物业”模式：
轨道交通投资成本和运营成本都很高，仅由使用者收费即地铁售票方式无法平衡成本。而轨道交通的开发建设都将极大的带动沿线周边的物业价值溢价上，引起土地和房产的升值，并带动周边人流和商业发展。因此，合理的将这部分因地铁带来的溢价价值与投资方前期投资成本结合将有效的补偿投资方的前期成本。例如深圳六号线地铁的模式是“轨道+物业”，即在交易设计时，对于地铁附近的经营性质土地，根据法律要求政府必须以出让方式对外提供，因此在该项目实际操作中对该等地块设置了附条件的挂牌方式，是的项目公司能最终获得地铁上盖以及车辆段等的土地使用权。
实务问题及建议
1、 相关政策、文件的缺位。
虽然目前中央和地方均对轨道交通PPP项目、PPP涉及的土地政策等有指导性文件，但是实施细则、具体到各领域的规定不够全面或者明确。政策的缺位不仅对项目的操作带来困难，同时也使得项目存在不确定的政策风险。因此，建议政府相应职能部门尽快出台可行的相关政策和细则，指导和规范项目的操作和运行。
2、 创新模式有限。
随着轨道交通的发展，城市公共交通越来越发达，但是目前已有轨道交通PPP项目的运作模式、投融资模式等仍然有限，尚不足以满足目前我国城镇化和城市进程化的需求。我国地域广阔，各省各市县的情况均有自己的特殊情况，因此，推进城镇化和城市化进程将会面临多样化的问题和需求，解决这些问题和需求将需要PPP项目的参与者结合国情和地方特色，创新适合的开发运营模式，以适应经济发展的需要。
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