原有的法律制度，是对已经存在事项的规范。PPP模式，是新的事物，不能以已有的法律制度“削足适履”。否则，PPP项目面临的问题，将无法合理地解决。对我国现行投资管理体制，《国务院关于投资体制改革的决定》指出：“现行的投资体制还存在不少问题，特别是企业的投资决策权没有完全落实，市场配置资源的基础性作用尚未得到充分发挥，政府投资决策的科学化、民主化水平需要进一步提高，投资宏观调控和监管的有效性需要增强（33）”。PPP项目中有政府投资项目，也有使用政府补助项目，还有企业投资项目，如何针对不同的投资模式，分类建立各异的适合投资管理实际的新方式，是 PPP项目投资的迫切需要解决的问题。以现行政府投资项目管理模式管理PPP项目，存在以下弊端：
（一）以政府投资项目基本建设管理（含招标投标管理）程序管理PPP项目建设工程，项目公司难以实现对PPP项目建设工程总进度控制。
《长沙市政府投资建设项目管理办法》的主要规定及要求如下：
1）立项审批，同时核准勘察和设计招标方案：房建类项目100万元以上，其他类项目200万元以上，需办理立项审批或项目建议书审批；限额以下，需办理资金申请报告审批。列入年度重大项目投资计划的项目和市委市政府会议决定建设的项目，以项目单位申请报告代替立项审批。
2）规划依据图审批：需取得红线图、蓝线图、土地证、出让协议、立项批复等用地权属证明。
3）环境影响评价审批。
4）可行性研究报告批复，同时核准施工招标方案：房建类项目，完成规划设计方案审查和初步勘察；其他类项目，完成初步勘察。
5）建设规划许可证：需取得规划条件书、调查红线（原件）和国土测绘成果。
6）初步设计及概算、建设工程规划许可证审查（审批）：需完成详细勘察，初步设计文件报建设部门和规划部门同时审查。
7）招标采购及中标合同审查、签订和备案。
8）施工图审查（行政备案）。
9）项目法人制或项目主管部门负责制或公益性项目代建制和项目法人招标制确认：BOT、TOT、BT、PPP等融资项目法人招标，招标方式、组织方式和招标范围，在项目建议书或项目可行性研究报告批复时予以明确。
10）施工合同备案和建设工程质监、安监注册。
11）建筑工程施工许可。
12）工程量签证管理和工程变更审批：非人为因素引起的工程变更，由项目建设单位（或代建单位）和设计、监理单位及行业主管、投资主管、审计、财政部门共同确认；之外的工程变更，一律不得批准。
13）商品房预售许可审批。
14）综合竣工验收：单位工程质量验收后，由政府投资主管部门组织工程质量监督、规划、消防、人防等综合验收。
15）项目竣工结算审计审核：综合竣工验收后28个工作日内提交政府相关机构审核。
16）竣工（财务）决算审核批复和资产移交：向财政部门办理竣工（财务）决算审核、批复，进行资产移交（34）。
不说这些程序，一般需要由政府或国有项目建设单位（或代建单位，代建单位实际上不能办）去履行。只说履行，每一程序都有规定的前置性条件。只有在前置性条件满足要求后，才能进行审查（批）、备案。这些内容，都是在PPP项目实施方案——建设工程实施方案中必须明确的内容。如果没有人能保证，在约定时间内能走完全部查（批）、备案流程，开竣工时间的确定，可能是天马行空。
有人认为，建设管理程序审批（查）、备案风险，是不可控风险，应由政府方承担。似乎风险由政府承担后，建设管理审批（查）、备案风险就没有了。殊不知，管理程序的拖延，不仅仅是时间的后延，还有建设期贷款限期的延长以及贷款利息的多付，还有准备进场的各种资源在时间占用上的延长。如某商品房开发项目，政府对其建筑外立面色彩审批延误近一年，开工时间因此延误近一年，利息支出及其他资源占用损失达三千多万元，一个盈利的商品房开发项目直接进了“天堂”。
（二）以政府投资项目概（预）算管理方式管理PPP项目建设项目，项目公司难以实现对PPP项目建设项目的成本全面管理。
《国务院关于投资体制改革的决定》指出：落实企业投资自主权，“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险（35）”，问题的核心是：政府投资项目，其工程预（结）算的确定权并不在建设单位，而在财政评审机构或结算审计机构。如《湖南省省本级政府投资项目审批及概算管理办法》第二十一条规定：概算超过可行性研究报告批准的投资估算百分之十的，或者发生重大变更的，应报告项目审批单位；第二十二条规定：初步设计编制完成后，交通项目由省交通运输厅组织审批，水利项目由省水利厅组织审批，房屋建筑和市政工程项目由省住房城乡建设厅组织审批，铁路项目由省发改委审批，其余项目由相关行业主管部门组织审批；第三十八条规定：申请调增投资概算幅度未超过原核定概算百分之十（不含），或虽超过百分之十但超概算额度500万元以内（含）的，对于使用预备费可以解决的，不予调整；对于确需调整投资概算的，省发改委委托评审后核定调整；第三十九条规定：申请调增投资概算幅度超过原核定概算百分之十及以上且超概算额度500万元以上的，须由省审计厅进行审计，省发改委根据初审意见，报省政府审定（36）。
PPP项目投资估算或概算确定与执行分离。投资估算或概算确定由政府方负责，执行由社会资本方及项目公司负责。按此规定，概算调整由谁负责？造成的损失如工期延误等由谁承担？PPP项目建设工程既有市政基础设施和房屋建筑公路，又有交通工程和水利工程，如何办理概算调整？项目公司对PPP项目建设项目成本没有预算与结算确认权，谁对成本管理承担主体责任？调增投资谁“买单”？这都是PPP项目实施方案——建设工程实施方案安排计划需要解决的问题。
按现行的政府投资项目管理流程，不到建设工程规划许可证和施工许可证办理阶段，以下五个方面的问题基本上没有解决：
1、工程范围与内容问题
工程范围与工程内容明确、合理，工程施工对周边建筑物或构筑物不直接关联，工程竣工后能投入使用并独立发挥效益，这是防止工程大范围变更的基本前提之一。否则大范围工程变更在所难免。如某隧道，总承包合同约定的工程范围及内容：城市隧道工程，全长N米，其中隧道长N米，两端敞口长N米，双向4车道，城市快速干道标准，设计时速60公里，使用年限100年。在实施过程中，增加的工程范围及内容是：隧道出口城区拆迁、道路拆除和新建、隧道旁湖底清淤及淤泥翻晒与外运、湖堤和湖心岛填筑及护坡工程等。工程范围及内容扩大，工程投资额增加，2亿多元的合同签约价，变成了近20亿元的工程结算价。
2、工程地质条件问题。
工程选址（线）勘察主要地质资料代表性强，能保证施工场地内工程地质条件在施工过程中不发生重大变化，这是防止大范围工程变更的基本前提之二。否则大范围工程变更在所难免。工程总承包一般是在可行性研究报告批复后开始实施的，有一些项目是在初步设计审批后开始实施的。由于选址勘察依据的主要地质资料代表性不强，或初步勘察地貌单元边界线、地质构造线和地层界线勘探点选取不准，工程地质条件在工程项目实施过程中经常发生重大改变。如某立交桥，在桩基明挖浅基础施工过程中，遇到地质断层，只得改变桩基形式，采用旋挖钻加钢护筒跟进成孔灌注桩施工，造成了工程造价成倍增加。
3、开工条件问题。
对开工条件进行可行性认证，保证在实施过程中不发生重大变化，这是防止工程大范围变更的基本前提之三。否则大范围工程变更在所难免。开工条件，包括用地条件、规划条件、拆迁条件以及环境保护、交通组织设计等其他建设条件。其中，规划条件包括限制性条件和指导性条件。限制性条件，指地块位置、用地性质、开发强度(如建筑密度、建筑控制高度、容积率、绿地率等)、主要交通出入口位置、停车场泊位及其他需要配置的基础设施和公共设施控制性指标等；指导性条件，指人口容量、建筑形式与风格、历史文化保护和环境保护要求等。规划条件调整，必然导致工程变更，工程造价增加。如某地下工程，在建设工程规划许可证办理时，规划调整，设计方案出现重大变更，造成工程造价大幅调整。再如某道路工程，拆迁没完成，就实施了工程总承包，施工过程中遇到拆迁钉子户，造成工期延误，费用增加。还如某隧道工程，从规划到实施才3个月，就实行了工程总承包。隧道主体完工后，隧道出口处的公园，因系国家重点文物保护单位，没有取得搬迁批准，被迫改道河堤，造成了工程造价成几何数增加。
4、联合体利益取向制衡问题。
如允许联合体投标，必须要求联合体建立科学、合理的利益制衡机制，保证其利益取向在工程实施过程中始终保持一致，这是防止工程大范围变更的基本前提之四。否则大范围工程变更在所难免。目前，一些企业有勘察设计资质，没有建筑施工资质；一些企业有建筑施工资质，却没有勘察设计资质。在设计施工总承包中，通常采取联合体形式投标。中标后，各个利益体从保护各自的经济利益出发，各想各的利益，各做各的事。主要是设计方，其取费基数一般与造价大小直接关联，一般都主张把设计做高，把设计取费基数扩大。这种松散的“拉郞配”，就是在实施过程中不断地扯皮。如某大桥，施工图保守，钢筋、混凝土等主要建筑材料，等级高，用量大，桩基形式等级高，施工工艺复杂，造价高，施工方数次停工，工期一拖再拖，政府多次协调，导致工程成本大幅增加。
5、项目定位问题。
工程规模、建筑布置、结构形式、标准等级、功能用途等符合城市未来三五年社会、经济、环境保护及交通组织发展的要求，这是防止大范围工程变更的基本前提之五。否则大范围工程变更在所难免。近年来，政府领导对重点工程项目的需求导致工程项目发生重大变化的事情经常发生。政府一般五年换届，有些情况，两年三年就调整。政府领导变化，政府对重点工程的价值需求也会发生重大变化。如某公园建设，起初的定位是保护具有历史价值的建筑，拆除普通已有建筑，拆迁园内原有居民，恢复绿化覆盖率和游客浏览、休闲设施等。在实施过程中历经三次政府主要领导更换。第一次更换，增加了分区建设，增加了游乐分区；第二次更换，提高了建设标准；第三次更换，不仅注入了城市历史文化元素，更定位城市文化名片，原来的设计方案已经面目全非。再如某大桥，在项目实施过程中，河东接线道路被切除一条，保留的一条改变了方向；河西四车道变为六车道，照明、交通设施、护栏、桥面铺装等提高了标准。还如某隧道，初步设计没有河中站，施工过半，增加河中站，又要缩短工期，临时开挖竖井，向东西两岸掘进对接，致使工程造价成代数级增加。
现行政府投资项目管理机制最大的弊端就是条块分割，各管各和“一亩三分地”，部门与部门之间，甚至部门内部互不联通。如果连这些影响工程造价的基本因素都没有明确，谁能保证建设工程可以在预定的工程预算的盘子内付诸实施？只有把这些影响工程造价的重要因素，依据目标固定、要求明确、风险分配合理、权责利对等的原则，在合同成立前协商一致，使其成为不可更改的统一行动，才有可能付诸实施。否则，PPP项目建设项目与现有政府投资项目又有何异？既然与现有政府投资项目没有不同，那还叫什么PPP？
（三）不分PPP项目付费方式，将PPP建设工程通通归类为政府投资项目，可能涉嫌借PPP项目之名行政府大规模举债搞投资建设之实。
一些地方把PPP项目建设工程，不区分付费机制，统统纳入政府投资项目的范畴，全部按政府投资项目进行管理，通通实行审批制。殊不知，它不全部是政府投资项目！PPP项目付费机制主要有政府付费、使用者付费和可行性缺口补助三种形式。国务院《关于投资体制改革的决定》指出：”对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制”，“对于企业使用政府补助、转贷、贴息投资建设的项目，政府只审批资金申请报告”（37）。可见，只有主要由政府付费的PPP项目，才可纳入政府投资项目的范畴，才能实行审批制。可行性缺口补助PPP项目，是使用政府补助的项目，应实行资金申请报告审批制。使用者付费PPP项目，是企业投资或社会投资建设项目，应实行核准制或备案制。如果是混合运用两种及以上付费方式，应按主要付费方式确定项目类别及管理方式，不能全部按政府投资项目进行管理，更不能通通实行审批制。
投资项目管理类别不同，其审批内容及流程也有区别。《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》第二条规定：政府投资项目审批流程是：项目建议书审批，规划选址、用地预审和环境影响评价审批，可行性研究报告审批，办理规划许可手续和正式用地手续；企业投资项目核准流程是：办理规划选址，用地预审和环评审批，项目申请报告审批，办理规划许可手续和正式用地手续；企业投资项目备案流程是：办理备案手续，办理规划选址、用地和环评审批手续（38）。
各类投资项目在办理了上述手续后，完成了固定资产投资项目节能评估和审查，取得了施工许可证或者开工报告，并采取了保证建设项目工程质量安全的具体措施，就可以开工建设。
有人说：政府方出资人对项目公司出了资啊！是的，政府方出资人是对项目公司出了资，但那是注册资本投资，是长期投资，其投资对象是项目公司，表示政府方投资人对公司享有的财产权益及应承担责任的限额，不代表对建设工程的直接投资。
也有人说：对消费者付费，政府要负责啊！是的，对消费者付费，政府要负责，但那是监督管理之责，那是要求政府对定价机制的科学性、收费价格的合理性进行全面监督管理，不是对建设工程投资进行管理，更不代表政府投入了建设资金。消费者是大众，大众支付的消费不是政府财政资金。非PPP公益项目，政府对其定价机制、收费价格同样需要进行监督管理。
还有人说：政府补助，就是政府投资啊！其实，补助与投资不是一个概念。政府补助不是政府投资。政府补助是企业在生产运营或建设管理过程中，生产运营或建设管理在符合政府补助条件后，才能获得的货币性资产或非货币性资产。国务院决定明确要求：对使用政府补助的项目实行资金申请报告审批制。就是为了区分政府补助项目与政府直接投资项目实行不同的审批方式。资金申请报告审批，是审查资金使用的符合性、真实性和准确性，不是审查资金使用过程及对全流程进行监督管理。
在PPP项目运营过程中，政府不能以政府的名义进行政府性融资或政策性融资。如果把PPP项目建设工程，全部纳入政府投资项目管理的范畴，要求所有投资确认均报政府审批，那就等于把投资控制的风险都压到了政府头上。如果是使用者付费PPP项目、可行性缺口补助PPP项目，也就等于是“借羊头买狗肉”，借PPP项目之名行政府举债搞投资建设之实。财政部、发改委会、司法部等部委《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，对其已经明令禁止。所谓政府性融资项目，是指地方政府以发行债券的方式筹措的专项用于被融资项目建设的财政收入。所谓政策性融资项目，是指政府以其信用为担保，由企业向政策性银行或其他银行申请的专项用于被融资项目建设的低利率、甚至无息贷款。PPP项目的融资主体是项目公司，政府不能为其提供任何形式的担保。
因此，区分PPP项目付费方式，根据不同的付费方式确定 PPP项目建设工程的管理模式，不仅有利于化解政府的投资控制风险，也有助于社会资本方及项目公司加强投资的控制。这是PPP模式对建设工程项目投资管理最基本的要求。然后，在此基础上，打破条块管理机制，将基本建设管理程序履行变为政府方在PPP项目实施前必须提供的建设条件，对PPP建设工程项目行政审批（查）、备案等，以项目合同条款的形式，实行一体化、综合管理，是PPP建设工程项目实施的必由之路。
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