近年来从中央到地方均大力推出PPP项目,现建设工程类PPP项目也是发展得如火如荼。以四川省建设工程PPP项目为例:据数据统计,截至2017年6月,纳入四川省省PPP项目库的项目已达914个且曾持续增长态势,其中,处于执行阶段的有133个。
2017年7月14日,国家发改委又发布了重大市政工程领域,包括北京市通州中心城区停车场项目、河北省邢台市环城公路项目、河北省邢台市国际物流城?华北商谷基础设施(首期)项目、山西省晋中市祁县城区中轴线市政道路及配套基础设施工程项目、内蒙古自治区通辽市高铁站综合交通枢纽工程南广场及配套市政工程项目等涉及20多个省市共44个重点PPP项目。有专家预测未来几十年将是PPP项目快速发展的黄金时期。
二、ppp立法不健全,实操中问题不断
自PPP项目被我国引入并大力推行以来,相关部委规章、地方法规及行业规范也陆续出台并实施,不过目前我国还没有法律层面的专门立法,但是随着PPP项目在我国公共服务领域发挥的作用越来越重要、PPP市场越来越成熟,许多新产品,例如PPP资产证券化、PPP概念股、PPP产业基金等也陆续产生了,由于相关立法模糊、不全面,导致各主体对相关政策及法条规定理解不一,造成目前PPP市场较混乱,亟需更更高层次、更全面的立法出台。
例如关于PPP项目收益权质押问题,对于PPP项目收益权能否质押?作为何种财产进行质押?质押登记的方式如何?实践中争议颇大。目前,大家能拿出相关依据的仅有2015年最高法院发布的第11批指导案例中的第53号“福建海峡银行股份有限公司福州五一支行诉长乐亚新污水处理有限公司、福州市政工程有限公司金融借款合同纠纷案”,对该案,最高院明确了特许经营权的收益权可质押、并可作为应收账款进行出质登记。不过,大家都知道我国不是判例法国家,且仅一个司法案例并不能作为裁判的依据,它更不属于法律、行政法规。因此PPP领域相关立法的缺乏,导致实操层面问题重重,但又解决无门,相关权利得不到应有的保障,也势必会阻碍PPP项目在我国的全面、健康发展。
三、专业技术人才缺乏,决策准确性及有效性无法保障
PPP项目近年来发展迅猛,势不可挡,且涉及的知识广泛且专业性强,无论是政府还是社会资本方,相关专业人才均异常缺乏。目前落地的PPP项目,几乎所有政府方都是聘请的第三方中介机构提供技术支持,以此弥补自身技术不足的缺陷。然而由于第三方中介机构服务质量良莠不齐,如果第三方中介机构人员专业性不够强,判断失误,将会影响政府的最终决策,导致项目推进遇到困难,甚至失败。
实践中因各种决策失误导致PPP项目失败的例子并不少见,典型的如青岛威立雅污水处理项目,该项目落地较早,是在2003年,且是一个引入外资的PPP项目,该项目由于政府方在项目合同谈判及签订时存在重大失误,导致决策失误,最终导致项目失败。而该项目政府方决策失误的根本原因在于对ppp的认识不足,相关专业技术人员缺乏,无法为其的最终决策提供一个科学、准确的分析意见及建议。
PPP项目专业人才缺乏对我国PPP项目的发展形成了一定的制约,因从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交各阶段的审批手续的办理、法律文件的制定、项目合同的履行等,其实是需要工程、经济、法律等方面的专业人员全程参与的,而现实中的多数ppp项目真正能做到有力人才资源保障的并不多,这在客观上增加了PPP项目在实践中推行的难度。
四、PPP项目资产证券化发展迅速,相关细则亟待出台
五、“PPP+”模式在多领域被创新使用,PPP模式未来发展空间大
随着PPP模式在多领域的广泛推行,相关“PPP+”模式也被大家提出被在多领域提出并尝试,如目前被大家提出并广泛讨论的PPP+特色小镇、PPP+海绵城市、PPP+ABS、PPP+EPC、ppp+BIM、PPP+PE、PPP+股权+债券、PPP+P2G等等。将PPP模式运用到其他领域或将PPP模式与现有产品相结合,是一种大胆的尝试与探索,能为相应行业的发展及相关问题的解决提供新思路。以下我们从不同侧面列举两个例子:
(一)PPP+特色小镇
2016年10月8日,国家发展改革委发布了《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》(发改规划[2016]2125号),提出:“要创新机制,激发城镇发展新活力......要创新特色小(城)镇建设投融资机制,大力推进政府和社会资本合作,鼓励利用财政资金撬动社会资金,共同发起设立美丽特色小(城)镇建设基金。”对特色小镇的发展而言,持续稳定的资金来源是发展的关键,而将ppp模式引入特色小镇发展建设中,对特色小镇的融资渠道的拓宽开辟了新的路径。
目前,我国多省市已有特色小镇ppp项目落地,例如:六安独山特色小镇PPP项目、西山文化旅游特色小镇PPP项目、水城县玉舍特色小镇PPP项目、扬州湾头玉器特色小镇PPP项目等,这些特色小镇ppp项目投资额巨大,有国家政策保障,发展前景可观。
(二)PPP+BIM
BIM即建筑信息模型(Building Information Modeling)是以建筑工程项目的各项相关信息数据作为模型的基础,进行建筑模型的建立,通过数字信息仿真模拟建筑物所具有的真实信息。BIM技术通过使用BIM建模软件构建三维建筑模型,利用统一建筑信息模型进行设计和施工,能为PPP项目的物有所值分析提供数据和信息支持、减少错误、节约成本、提高质量和效益。在PPP项目中,项目的设计、建设、运营、维护的大部分工作由社会资本承担,政府监管很难面面俱到,风险把控难,而将BIM技术运用到PPP项目中,政府能清楚的对PPP项目落实的各阶段进行实时及动态监督,确保PPP项目成功运营。
不过目前我国建设领域采用BIM技术的不多,部分发达地区及实力较强的建筑公司采用该项技术的较多。据报道,截至2015年底,上海市已有162个项目使用BIM技术;另外上海市不仅成立了“上海市建筑信息模型技术应用推广中心”,还出台了《上海市建筑信息模型技术应用指南》、《上海市建筑信息模型技术应用咨询服务招标示范文本(2015版)》等标准规范,设置了“BIM沪动”网站及BIM推广中心微信平台。
2017年2月24日,国务院办公厅发布了《关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号)明确提出了:“加快推进建筑信息模型(BIM)技术在规划、勘察、设计、施工和运营维护全过程的集成应用,实现工程建设项目全生命周期数据共享和信息化管理,为项目方案优化和科学决策提供依据,促进建筑业提质增效”,为该技术在工程建设领域的发展提供的政策支持。
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