浅谈PPP项目(二)——PPP项目参与主体

按照《PPP项目合同指南（试行）》的规定，PPP项目的参与方通常包括政府、社会资本方、融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司以及专业机构等。实际上，参与PPP项目的主体远不止这些，我们认为除前面列举的主体外，审批、核准、备案部门；项目公司；社会公众也可列为PPP项目的参与主体，且它们在PPP项目中各自扮演了重要角色。

这里的政府指具有相应行政权力的政府，它享有按照有关法律法规和政府管理的相关职能规定，行使政府监管的权力。政府通常为PPP项目的发起人，并由其授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作。按照《PPP项目合同指南（试行）》的规定，政府的在PPP项目中,需要同时扮演以下两种角色：

1.作为公共事务的管理者，政府负有向公众提供优质且价格合理的公共产品和服务的义务，承担PPP项目的规划、采购、管理、监督等行政管理职能，并在行使上述行政管理职能时形成与项目公司(或社会资本)之间的行政法律关系；

2.作为公共产品或服务的购买者(或者购买者的代理人)，政府基于PPP项目合同形成与项目公司(或社会资本)之间的平等民事主体关系，按照PPP项目合同的约定行使权利、履行义务。

这里需要注意的是政府与实施机构的关系：根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》第十条的规定：“......政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。”可知，实施机构若由政府充当，则两者为同一主体；实施机构若由政府以外的主体充当，则政府与实施机构是授权与被授权的关系。

社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。社会资本是政府在按照相关法规要求完成PPP项目识别和准备等前期工作后选择的。参与PPP项目的社会资本可以是一家企业也可以是几家企业组成的联合体。

社会资本的最终确定需要经过资格预审及采购程序，需要注意的是以下两类主体不能作为社会资本：

1.本级政府所属融资平台公司；

2.本机政府所属其他控股国有企业。

财政部于2014年11月29日发布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）（以下简称“113号文”）第二条规定：“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。”

这两类主体不能作为社会资本根本原因理由在于：政府发起PPP项目很大程度上有化解地方债务的考虑，因此如果本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业作为社会资本，将难以防止PPP项目成为当地政府变相的融资工具，也就不符合国家推行PPP项目的目的。

这类主体是PPP项目从项目识别到项目移交过程中负责对相关报核的手续、报审的文件等进行审批、核准、备案的部门。这类主体按相关法律及行政法规规定行使职权，其决定将直接影响到PPP项目能否顺利实施。例如：国家发展改革委于2016年10月24日发布的《关于印发<传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则>的通知》（发改投资[2016]2231号）中规定的：“ 政府投资项目的可行性研究报告应由具有相应项目审批职能的投资主管部门等审批。”“实行核准制或备案制的企业投资项目，应根据《政府核准的投资项目目录》及相关规定，由相应的核准或备案机关履行核准、备案手续。”“鼓励地方政府建立PPP项目实施方案联审机制。按照“多评合一，统一评审”的要求，由发展改革部门和有关行业主管部门牵头，会同项目涉及到的财政、规划、国土、价格、公共资源交易管理、审计、法制等政府相关部门，对PPP项目实施方案进行联合评审。必要时可先组织相关专家进行评议或委托第三方专业机构出具评估意见，然后再进行联合评审。”

项目公司是PPP项目的具体实施者和运营者，常被称作“特别目的载体”（Special Purpose Vehicle，简称SPV）。根据“113号文”第二十三条的规定：“社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门（政府和社会资本合作中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。”可知，项目公司是由社会资本依法设立的，由政府指定相关机构依法自愿参股的公司。同时按照《PPP项目合同指南（试行）》的规定，项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体，对于政府参股的情形，要求政府在项目公司中的持股比例应当低于50%且不具有实际控制力及管理权。

对于项目公司的类型与组织形式，虽然目前尚未有文件明确规定项，但现已成立的PPP项目公司多为有限责任公司。

问：PPP项目是否必须成立项目公司？

答：否。目前并没有法律或行政法规规定PPP项目必须成立项目公司，是否成立项目公司由社会资本自行决定或社会资本与政府共同决定，但实践中几乎所有PPP项目都成立了项目公司，究其原因主要在于PPP项目投资额大，风险也大，一旦失败，遭受的损失将是巨大的，无论是社会资本还是政府都不想直接承担此类风险和损失，因此选择设立项目公司，能最大限度地规避风险，减少损失。

实践中PPP项目公司根据设立的主体不同可分为两类：一是由社会资本独自出资设立；二是由政府和社会资本共同出资设立。对于前者，政府可在项目公司成立后指定机构依法参股。

承包单位参与PPP项目主要负责建设施工工作，通常与项目公司签订固定价格、固定工期的工程总承包合同。因项目公司一般只作为融资主体和项目运营管理者而存在，本身不一定具备自行设计、采购、建设项目的条件，因此可能会将部分或全部设计、采购、建设工作委托给工程承包商，签订工程承包合同。

与一般建设工程项目一样，参与PPP项目的承包单位仍然须具备相应资质、技术水平、信誉以及财务能力，甚至要求更高。实践中承包单位参与PPP项目的方式主要有两种，一种是是通过与金融机构等企业组成联合体，作为社会资本方参与PPP项目；二是通过参与项目公司组织的招标、竞争性谈判等途径作为中标人进行PPP项目的实际建设施工。

对于规模较大的项目，一般承包商会将部分工作分包给专业分包商由分包商从事的具体工作可能包括设计、部分非主体工程的施工，提供技术服务以及供应工程所需的货物、材料、设备等，而承包商则负责管理和协调分包商的工作。

PPP项目生命周期长、投资规模大，在项目的运营维护过程中存在较大的管理风险，实践中因项目公司管理不善导致项目亏损的情况时有发生。因此，选择资信状况良好、管理经验丰富的专业运营商进行部分项目的运营和维护，能转移一定的风险，确保项目平稳运营。

融资机构参与PPP项目可为PPP项目提供贷款、现金管理、项目咨询等服务，这类融资机构常见的如商业银行、出口信贷机构、多边金融机构(如世界银行、亚洲开发银行等)以及非银行金融机构(如信托公司)等。

融资作为PPP项目的重要一环，对PPP项目的顺利实施具有重要作用，而具体的融资方式，除贷款外，目前实践中还有债券、股权基金、资产证券化等融资方式。

保险公司参与PPP项目主要因为社会资本方、项目公司、融资机构、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商等主体为降低自身在参与PPP项目过程中承担的不确定风险而出现的。常见的投保险种包括货物运输险、工程一切险、针对设计或其它专业服务的职业保障险、针对间接损失的保险、第三者责任险。不过实践中承担PPP项目保险的保险公司并不多，由于PPP项目通常资金规模大、生命周期长，项目风险一旦发生就有可能造成严重的经济损失，因此PPP项目对保险公司的资信有较高要求。

实践中保险公司除作为风险管理者为PPP参与主体提供各种险种参与PPP项目外，还可以其他方式参与PPP项目，如其可与其他企业组成联合体作为社会资本参与到PPP项目中，可发挥其优势，负责PPP项目融资。

原材料供应商参与PPP项目主要是为项目运营提供原料，为避免受价格波动、市场供给不足等影响整个项目的持续稳定运营。项目公司通过与原料供应商签订长期原料供应合同，能一定程度上减少原料供应方面存在的风险和损失。

社会公众参与PPP项目所扮演的角色具有多重性，其既是公共产品及服务的购买者或最终使用者和付费者，又是监督者。例如对于轨道交通PPP项目，虽然有政府补贴，但社会公众仍在该项目中扮演了最终使用者和付费者的角色。

此外，社会公众还可以监督者的身份参与PPP项目，相关依据如：《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金[2015]166号）规定：“通过综合信息平台，高效利用现代信息技术、社会数据资源和社会化的信息服务，可以降低行政监管成本和市场交易成本，提高经济社会运行效率；......可以保障公众知情权，加强社会监督，对PPP项目参与各方形成有效监督和约束，确保实现公共利益最大化。”

PPP项目涉及的各类专业知识多且复杂，而由于政府相关专业才人缺乏，并不完全具备投资、法律、技术、财务、保险、金融等方面的专业技术知识，因此在PPP项目中，具备以上专业技术技能的中介机构便有机会参与到PPP项目中，为政府提供相关服务支持。