现代智库周报|对我国环卫及垃圾分类PPP应用相关建议

我国自2000年便已开始启动垃圾分类试点工作，至今已有17年。我国在整个垃圾投放→收集→运输→处理整个垃圾处理产业链基本均未开展有效的分类工作，仍存在垃圾分类行业缺乏顶层设计、垃圾分类处理系统不健全、市场活力欠缺及投融资体制落后、居民垃圾分类意识薄弱等问题。现对我国环卫及垃圾分类PPP应用提出以下相关建议：

一、地方政府 

（一）健全垃圾分类法规政策，加强顶层设计。积极推动地方政府出台垃圾分类地方性法规、规章，明确生活垃圾强制分类要求，依法推进生活垃圾强制分类。发挥中央投资引导带动作用，采取投资补助、贷款贴息等方式，支持相关城市建设生活垃圾分类收运处理设施，严格落实国家对资源综合利用的税收优惠政策。

（二）大力推进垃圾分类市场化改革，推广PPP模式。鼓励采用政府与社会资本合作（PPP）模式，充分吸引社会力量参与生活垃圾分类收集、分类运输和分类处理。积极引导社会资本参与垃圾回收站点的建设，改进垃圾回收的基础设施，鼓励有条件、有意愿的企业参与垃圾资源的分类、回收、加工、利用，研究垃圾开发利用的新技术，变废为宝，使企业从回收垃圾资源得到合理的回报，从而形成以龙头企业带动千家万户参与生活垃圾分类、回收废旧资源的良好局面，打造一条完整的产业链条，实现规模效益。

（三）研究设立政府垃圾分类PPP引导基金。地方财政可研究设立专项PPP引导基金，基金的作用可主要体现在以下两个方面：1）通过设立基金的形式引导社会资本投入到我国垃圾分类PPP领域；2）基金可在垃圾分类收运处理系统的建设运行经费不足时予以兜底，确保实施强制分类的各类垃圾得到有效处理。

（四）完善垃圾处理收费制度。按照“污染者付费”原则，完善垃圾处理收费制度，探索按垃圾产生量、指定垃圾袋等计量化、差别化收费等方式促进垃圾分类工作的开展，此举也可为PPP模式中社会资本方的回报来源提供基础。

二、社会资本  

（一）在垃圾分类产业链的多个方面与政府进行合作。《生活垃圾分类制度实施方案》鼓励社会资本参与垃圾分类收集、分类运输和分类处理。积极探索特许经营、承包经营、租赁经营等多种运营方式，通过公开招标引入专业化服务公司，承担垃圾分类收集、分类运输和分类处理服务，提高服务质量。因此社会资本在垃圾分类投放→分类收集→分类运输→分类处理整个产业链都可通过PPP模式与政府进行合作。相关设备生产商、环卫综合服务企业及再生资源回收行业都将有参与机会。

（二）以互联网为载体，探索垃圾分类激励机制和信用机制。第三方企业可加快城市智慧环卫系统研发和建设，通过“互联网+”等模式促进垃圾分类回收系统线上平台与线下物流实体相结合。逐步将生活垃圾强制分类主体纳入环境信用体系。此外，鼓励地方政府与再生资源回收利用企业、环保公益机构等合作，建立针对居民的垃圾分类奖励机制，通过建立居民“绿色账户”、“环保档案”等方式在激励机制和个人信用机制方面进行探索。

（本文来源：《江苏现代环境水务PPP专题(一)|环卫及垃圾分类行业PPP应用 》）

丁伯康博士

中国城投网首席经济学家

国家发改委和财政部PPP专家库双库专家

住建部中国建设会计学会PPP研究中心副主任

中国现代集团总裁兼现代研究院院长

中国现代总裁兼现代研究院院长丁伯康接受《经济》记者采访时表示，立法的制定需要精雕细琢，运行起来才会畅通无阻。他给出了三个建议。

第一，要做好顶层设计，建立完善政府和社会资本合作工作协调管理机构，无论是国家层面还是地方政府，都需要各部门统筹协调，因此要有一个明确的、权威性的机构牵头。

第二，要区别PPP项目的行业特点，细化综合性管理措施的制定实施。由于各地实施的政府和社会资本合作项目中，涉及领域众多、范围也很广，很容易出现隔空打牛的情况。

第三，在征求意见稿中再增加一些与金融支持相关的内容，例如各级政府和金融管理部门在政府和社会资本合作方面，应当加强协调、配合。鼓励银行、证券、保险等金融机构，为政府和社会资本合作项目提供金融支持。任何组织和个人不得排斥或者限制非公有制社会资本方依法进行合作项目的融资。

“只要立法在出台之前做到相对完善，立法落地就不会到太大的阻力。”丁伯康说。

（本文来源：《观点|丁伯康：PPP立法制定须精雕细琢 增加金融支持内容》）

近几年来，我国大力推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，其中环卫行业也是PPP适用和国家鼓励市场化的领域。财政部PPP综合信息平台中，截至2017年9月底，我国环卫PPP入库项目共425个，总投资达1112亿元，项目主要分布在垃圾分类、垃圾收运、环卫服务、环卫一体化及垃圾处理等领域。鉴于环卫PPP的加速发展，我们提出以下几点建议：

一是政府应拿出更多的优质环卫存量项目，通过TOT、ROT等模式积极引入社会资本来盘活存量资产，减轻地方政府债务压力。

二是中西部地区的环卫行业存在大量的市场机会，未来环卫市场将开始从大中城市向区县城市下沉。垃圾分类、环卫服务及环卫一体等类型PPP项目机会将越来越多，因此环卫企业应聚焦中西部地区尤其是区县市场，尽快“跑马圈地”，做大市场份额。

三是环卫市场化是大趋势，社会资本可以将环卫、环卫服务、垃圾分类、快递物流、绿化保洁、社区服务等环节打通，积极参与PPP项目，主动整合行业资源，寻找兼并重组机会，做强环卫业务链。