PPP模式中金融企业的功能

银行是目前参与PPP运作最全面的金融机构，不仅可以通过认购PPP产业基金的优先级份额参与项目公司股权融资，还可以为项目公司提供信贷支持，发放项目贷款。具体来看，由于政策性银行和商业银行的定位和功能不同，二者在参与PPP运作的具体模式上也略有差异。

1、政策性银行参与PPP运作的模式

政策性银行参与PPP项目，可以发挥中长期融资优势，为项目公司提供投资、贷款、债券等金融服务，并联合其他银行、保险公司等金融企业以银团贷款、委托贷款等方式，拓宽项目公司的融资渠道。对国家重点扶植的基础设施项目，如水利、污水处理、棚改等项目，政策性银行可提供长期优惠利率贷款等特殊信贷支持，释放国家对所鼓励的PPP项目方向、合作模式的信号，成为国家宏观调控导向的一种手段。

此外，政策性银行还可以提供规划咨询、融资顾问、财务顾问等服务，提前介入并主动帮助各地做好项目建设策划、融资方案设计、融资风险控制、社会资本引荐等工作，提高PPP项目的运作效率，但是，相较于其他金融企业，政策性银行的市场化运作程度相对较低。

2、商业银行参与PPP运作的模式

商业银行是PPP项目最重要的资金提供方，可以通过资金融通、投资银行、现金管理、项目咨询服务、夹层融资等方式参与PPP项目。

（1）资金融通

商业银行在对PPP项目公司的资信状况、现金流、增信措施等进行审核的基础上，为项目公司提供资金融通服务，具体可以通过发放项目贷款、银团贷款、贸易融资、保理、福费廷等方式进行。由于商业银行无法直接对项目公司进行股权投资，所以一般会借助通道结构设计来完成，PPP产业基金是较为常见的方式。下面将以湖北省武汉市轨道交通8号线一期工程为例对这一模式进行详细阐述。

如图1所示，湖北省武汉市轨道交通8号线一期工程投资规模135.84亿，采用BOT模式，项目期限25年，回报机制为可行性缺口补助。

图1：武汉市轨道交通8号线一期工程项目公司交易结构

中标的社会资本方是招商银行（牵头方）、光大银行和汉口银行组成的联合体。项目资本金47.84亿元由项目公司股东支付，剩余88亿元通过项目公司贷款方式解决。武汉地铁集团有限公司和武汉地铁运营有限公司都是政府方出资代表。

项目公司股权结构为，武汉地铁集团有限公司占比32%、武汉地铁运营有限公司占比2%、武汉地铁股权投资基金（契约型）占66%。在基金结构中，武汉地铁集团有限公司作为政府出资代表出资3.16亿元，占基金份额的10%，为劣后级出资人；社会资本出资28.42亿元，占基金份额的90%，为优先级出资人，财务内部收益率在五年期以上银行贷款基准利率下浮3%。

（2）投资银行

商业银行可以依托强大的销售能力参与项目公司中短期票据、PPN等融资工具的承销发行。此外，商业银行还可以通过理财直接融资工具涉足PPP项目，这既能起到资产负债表外融资的目的，又能开发具有一定流动性、可进行市场估值及信息披露透明化的金融工具，降低非标债权投资比例。

（3）现金管理

PPP项目运营时间长，资金流量大，商业银行可在现金管理方面充分介入，为项目公司提供全方位服务。针对日常运营资金的管理，可提供资金结算、现金管理、资金监管、代发工资等服务；为了限制资金收益，还可提供协定存款、企业定制理财产品等服务。

（4）项目咨询服务

PPP项目涉及政府、社会资本、承包商等多个法律主体，PPP合同明确规定了项目收益的分配、服务价格的制定和可能存在的政府补贴，商业银行可以凭借金融、会计、法律等方面的专业优势，为PPP项目参与方提供合同订立、现金流评估和项目运营等咨询服务。

（5）夹层融资

除了传统融资方式外，商业银行还可以积极探索项目夹层融资，夹层融资的风险和回报介于普通债权和股权融资之间，融资结构可根据不同项目的融资需求进行调整。对于项目公司而言，夹层融资具有期限长、结构灵活、限制少和成本低等优点；对于商业银行而言，夹层融资能够兼顾安全性和收益性。

保险公司参与PPP运作主要有两种模式，一方面，由于PPP项目通常资金规模大、生命周期长，在项目建造和运营期间面临着众多风险，因此项目公司以及项目的社会资本方、融资方、承包商和分包商、原材料供应商、专业运营商都有通过购买保险降低自身风险的需求，保险公司可以开发信用险种为PPP项目的履约风险和运营风险承保，增加PPP项目结构设计的灵活性，降低和转移PPP参与方的风险；另一方面，保险资金具有期限长、成本低的特点，与PPP项目的资金需求相契合，比较适合基础设施、物业类的投资项目，但是，保险资金对项目的担保和增信要求较高，符合要求的项目较为有限。

在财政部第二批示范项目中，北京地铁16号线项目是保险公司参与PPP运作的代表模式，该项目总投资495亿元，采用BOT模式，期限30年，回报机制为可行性缺口补助，具体如图3所示。

图3：北京地铁16号线项目交易结构

该项目从资本层面上按一定原则和比例分为A、B两部分，A部分包括洞体、轨道、车站等土建工程，投资额约为345亿元，约占项目总投资规模的70%。项目公司北京地铁十六号线投资有限责任公司资本金约为130亿元，由股权投资人通过股权融资方式引入中再资产管理股份有限公司约120亿元保险股权投资，其余资本金由政府出资方北京市基础设施投资有限公司（以下简称“京投公司”）投入。在项目建设运营期间，股权投资人中再资产管理股份有限公司将所持有的股权全部委托京投公司管理，不参与16号线公司经营管理，并约定股权投资人不得向第三方转让其所持有的16号线公司股权，在项目建成后租赁给京港地铁使用。

B部分主要包括车辆、通信、信号、供电、空调通风、防灾报警、设备监控、自动售检票等系统及车辆段、停车场中的机电设备等内容，由京港地铁投资150亿元人民币，按PPP模式实行特许经营。特许期内，京港地铁负责16号线全部设施（包括A和B两部分）的维护和除洞体外的资产更新改造及追加投资。在特许经营期结束后，京港地铁项目将会设施完好、无偿移交给市政府。

证券公司参与PPP运作主要有两种模式，一方面，受制于资金规模，证券公司及其子公司参与PPP运作的主要途径是通过资管计划或产业基金等形式参股项目公司；另一方面，依托证券公司的牌照优势和业务特点，还可以为项目公司提供资产证券化、项目收益债等服务。

1、资产证券化

2016年12月，发改委、证监会联合印发了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》，共推PPP项目资产证券化融资。PPP项目资产证券化是以PPP项目未来所产生的现金流为基础资产，通过结构化设计进行信用增级，在此基础上发行资产支持证券的过程。

PPP项目资产证券化的主要方向是收费收益权资产证券化，截至2016年底，已发行的收费收益权资产证券化产品共计137个，发行规模1,409.28亿元，基础资产主要涵盖交通运输、环保、市政工程等领域。

图4：汇富榆靖高速公路车辆通行费收益权资产支持专项计划结构

汇富榆靖高速公路车辆通行费收益权资产支持专项计划于2015年12月设立，项目总规模为21.3亿元，专项计划存续期限为8年，其中优先级资产支持证券（包括优先级01-08）规模为20.1亿元，均为AAA级的评级，预期收益率根据1-8年的期限不同，分别为4.25%、4.35%、4.5%、5.25%、5.55%、5.55%、5.55%、5.55%；次级资产支持证券规模为1.2亿元，由原始权益人认购。基础资产为榆靖高速公路（即包头至茂名高速公路“G65高速”榆林至靖边路段）自2015年7月1日至2023年6月30日期间的车辆通行收费收益权。信用增级为采用优先级/次级分层结构、原始权益人承诺以差额补足的方式提供增信，具体交易结构如图4所示。

2、项目收益债

2014年10月国务院发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，明确项目收益债是PPP项目的融资方式之一；2017年4月，发改委发布《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》，明确PPP项目收益债的运作方式。项目收益债券是与特定项目相联系的，债券募集资金用于特定项目的投资与建造，债券的本息偿还资金基本或完全来源于项目建造完成后具有运营收益的债券。项目收益包括但不限于直接收费收入、产品销售收入、政府补贴以及因项目开发带来的土地增值收入等。

“14穗热电债”是项目收益债的典型。2014年11月，“14穗热电债”成功簿记建档，中标利率6.38%，低于五年期以上贷款基准利率6.55%，成为发改委审批的首单项目收益债。“14穗热电债”规模8亿元，期限为10年，从第三年起分期还本。资金投向广州市第四资源热力电厂垃圾焚烧发电项目，发行人是项目建设运营主体广州环投南沙环保能源有限公司。项目收入来源包括垃圾费收入、发电收入、金属回收收入和即征即退增值税等，通过专户专项归集。同时，发行人股东及实际控制人分别对债券本息提供差额补偿，确保债券的本息偿付，具体交易结构如图5所示。

图5：14穗热电债交易结构

PPP产业基金是指以股权、债权及夹层融资等工具投资基础设施PPP项目的投资基金，通常与承包商、行业运营商等组成联合体，作为社会资本参与PPP项目的投资运营。

例如财政部第三批示范项目中的贵阳市观山湖区小湾河环境综合整治工程PPP项目，项目总投资规模11.35亿，合作期32年，由政府付费，具体运作模式如图6所示。

图6：贵阳市观山湖区小湾河环境综合整治工程PPP项目交易结构

社会资本方为贵州公共和社会资本合作产业投资基金，该基金采用有限合伙形式。初始项目公司为贵阳小湾河生态环境有限公司，注册资本5000万元，全部由政府出资，其中贵阳观泰产业建设投资发展有限公司占比51%，贵州水务股份有限公司占比49%。而后，社会资本贵州PPP产业投资基金投入25000万元，对项目公司进行增资扩股。该项目为股权合作、特许经营权、政府购买服务“三位一体”全PPP模式，在投资模式上，项目公司获得了中国农业发展银行、中国农业发展建设基金提供的中长期资金支持。

前言

当前，地方政府融资平台不仅不可能扫进历史的垃圾堆，并且还将继续发挥地方政府项目的融资主渠道作用。有必要分析融资平台面临的问题的根源，并对症下药，探寻融资平台的前程和出路。

一、融资平台的定义

2010年6月10日，国务院印发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），这是国务院层面针对融资平台的第一个专门性文件。国发19号文对融资平台定义为：地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

国发19号文给出的定义，明确指出判断某个机构是否融资平台的三条实质性标准：一是地方政府是最终出资方，也是实质控制人；二是平台的主要职能是承担地方政府投资项目的“融资”功能；三是平台是有独立法人资格的经济实体，具体包括政府部门、事业单位和国有企业，比如，各省往往由省交通厅、省公路局、省交通投资集团这三类机构，分工负责省内高等级公路的融资责任。

虽然银监会每个季度公布融资平台名单，但由于种种原因并不完备，只能作为参考，实质性判断标准应当是国发19号文给出的三条标准。

二、融资平台的分类

总体上，国内形形色色的融资平台可以分为以下四类：

一是综合性平台。如上海城投、天津城投、武汉城投等，她们是当地城市建设融资的最终兜底方，即履行建设财政的职能，还是所在行政区域内重大项目的融资主体、项目建设主体和公用事业的运营管理主体。发达城市的综合性平台在基础设施与公共服务领域已经积累综合优势，融资成本低、组织项目建设的效率高、运营管理能力强，是各类金融机构优先争取的合作伙伴。

二是专业性平台。如京投公司、上海申通地铁、北京排水集团、重庆水务等。她们是城市建设中某一个特定领域的融资、建设与运营主体。如2003年成立的京投公司，注册资本从25亿元增加到909亿元人民币。截至2015年底，累计完成投资达3953亿元，建成客流总量世界第一、总里程世界第二的超大型城市轨道交通网络；总资产4045亿元，净资产达到1409亿元，分列北京市属国企第二位和第一位。可以说，如果不启用京投公司模式，北京市的地铁建设想如此快速，完全没有可能。

三是园区性平台。如上海金桥集团、苏州高新区经济发展集团、西安高新控股等。她们承担经济开发区、高新区、出口加工区、保税区及自贸区等特定发展区域的基础设施融资、建设与运营，招商引资以及政府授权的公共服务职能。比如，西安高新控股有限公司作为高新区内基础设施建设及公用事业唯一建设及运营主体，获得了金融机构、社会资本的广泛认可，通过卓有成效的融资工作，高新控股有限公司满足了高新区率先发展、跨越发展的需求，为各项工作顺利开展提供了坚实的资金保障。

四是空壳型平台。2008年全球金融危机后，各地成立了一些资产规模少、可运作资源少、治理结构不规范、综合能力弱、至今未公开发行债券的区县级平台。比如，很多县政府下属多个平台，除了安排干部外，几乎没有发挥实质性融资功能，普遍只利用过政策性银行贷款，主要融资方式是拖欠工程款和征地拆迁款，根本谈不上提升公共服务效率这些更为高级的目标。从数量上看，这类平台占比很高，但从占有的有效资产规模看，实际占比并不大。这类平台公司是欠发达地区金融意识落后、金融市场运作能力弱、地方政府能力差等因素的突出体现，如果不能做实做强，这类平台确实应该清理关门。

三、系统性风险隐患

地方融资平台主导的地方政府项目融资模式，经过2009-2012年的狂飙突进，暴露出以下可能形成系统性风险的严重问题：

第一，债务规模失控。地方政府为稳增长，启动大规模的新城区建设计划，亟需巨量资金。但是，地方财政收入无力支撑，地方政府自身举债缺乏权限和规范渠道，平台模式成为不得以也最便捷的地方政府融资渠道，迅速风行全国，很多乡镇一级的政府也建立各类融资平台。平台融资方式普遍缺乏有效监督，容易造成债务规模失控，存在潜在的偿债风险。由于绝大多数融资平台缺乏经营性现金流，存量债务偿还只能靠借新还旧，新建项目的融资任务每年增加，债务累加的复利还很高，如此造成债务余额指数式高速累加，依托地方政府信用隐性担保的平台融资模式危如累卵。

第二，融资成本高企。很多平台达不到通过银行贷款和公开发债等正规方式筹集资金的资信水平，特别是2012年至2015年上半年，金融监管政策收紧，地方政府融资平台通过非正规渠道融资的借款成本迅速提高，且期限较短。但是，地方自发自还债券利率基本与国债收益率持平。平台模式与地方债券模式都是依托政府信用，最终还款都是依靠财政收入，而融资利率之间的差异在6%以上，甚至高达15%以上，存在系统性的财政风险。

第三，项目实施效率低。地方政府的项目建设普遍采取按任务分割的组织方式，融资、投资、建设、运营由不同的政府下属机构负责。地方融资平台按照政府指令去找金融机构借款，投资与建设一般由行业主管部门组建临时指挥部来负责，普遍存在缺乏同类项目实施经验的硬伤，设计与施工招投标普遍不规范。项目建成后不管质量如何，直接移交给某事业单位或国有企业负责运营，这些运营单位缺乏运营经验和专业人员，往往成为安排各方官员关系户的安乐窝。从这个流程看，重建设轻管理的问题很突出，土地与资金资源浪费的现象也非常严重，投资与运营效率很低。实际上，国内市政公用行业市场化运作已经有接近20年的发展，已经有一批能打通融资、投资、建设、运营的全流程工作的专业投资运营机构，但是在融资平台融资比较方便的背景下，专业投资运营机构获取项目又会遇到各种限制，难以异地拓展业务，存在明显的效率损失。

四、对融资平台的整顿

针对地方政府融资平台支撑的传统政府项目投融资模式所存在的系统性风险，以2014年6月30日中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》为起点，随后，2014年8月31日全国人大常委会通过《关于修改<中国人民共和国预算法>的决定》，2014年9月21日国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43号），2014年9月26日国务院印发《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发【2014】45号），2014年11月16日国务院印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号），2015年5月22日，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行联合发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）。

财政部、国家发改委及有关部委就地方政府债务问题、投融资体制改革、PPP等方面的工作，相继印发超过近100项部委规范性文件。除宁夏、西藏外的中国内地29个省、直辖市和自治区政府发布了推广PPP模式的实施意见或指导意见。

财政部的有关文件明确提出剥离地方政府融资平台的政府融资职能，政府项目的推进只有两个合法途径：一是省级政府在批准的限额内发行地方政府债券；二是通过PPP方式推进政府项目。

不过，从实际情况来看，每年不到5000亿规模的PPP实际落地投资额，相对于十万亿计的实际基础设施投资额，可以说是杯水车薪。可以合理的预期，当前乃至未来一段时间，地方政府债券和PPP这两种模式，尚无法取代地方政府融资平台的政府项目融资主渠道的地位，地方政府融资平台仍然是地方政府不得不倚重的主流融资模式。

五、融资平台的转型发展

融资平台问题是国内现有财政体制和投融资体制的产物，融资平台模式是地方政府在现有约束条件下的重要的实践创新。分析融资平台的转型升级前景，需要达成以下共识：

第一，融资平台承担城市化建设起步期的资金筹集职责。在城市化建设的起步期，诸多基础设施项目需要全面启动并超前建设，需要巨额的“第一桶金”才能打开城市建设的新局面。此时，土地价格较低，招商引资刚开始还没有产生稳定税收，社会资本怀疑发展前景难以大规模投入，唯有融资平台可以迎难而上。可以说，国内城市化发展取得重大成效的地方，平台在初期融资中都起到绝对主导的作用。那些一开始就靠廉价卖地的地方，难以持续推进城市化建设规划的高水平落实。

第二，诸多重大项目的边界条件不清晰，唯有平台才有能力组织实施。以上海新江湾城片区开发项目为例。上海城投凭借强大的融资能力和项目组织实施能力，借助城市规划调整等公共资源，给复旦大学提供免费用地体现了公共机构对区域发展的责任担当，用20-30年的运作周期，实现了良好的经济效益与社会效益，为盘活存量土地资源消化城市建设历史债务做出一个标杆性项目。如果2000年前后，上海市就通过分片土地拍卖，或者找一家社会资本来总体实施该项目，效果肯定要差很远。

第三，融资平台承担政府公共项目的融资责任，是代表政府推进公共项目的公共机构。国内市政公用行业普遍未建立起合适水平的收费机制，靠项目本身的收入现金流难以维持项目的正常运转，而是由融资平台兜底项目的历年累积的运营亏损和借新还旧累积的巨量债务，融资平台的债务是地方政府的债务。只有牢牢地依托政府信用和公共资源，融资平台才有生存基础。也只有利用好融资平台和土地财政两个轮子，在当前的财力约束和融资约束下，地方政府才能落实城市建设规划与目标。近年通过地方政府债务置换，实质性地降低了平台债务的利息成本，减轻了地方债务短期崩盘的风险。需要强调，地方政府存量债务的实质性解决，要靠20-30年甚至更长时期的地方政府财力的增长，靠居民收入提高后能承担更高水平的公用事业收费水平，靠盘活存量资产，才能逐步消化与解决。

第四，培育强平台是欠发达地区推进城镇化项目建设的当务之急。从发达地区的经验来看，欠发达地区培育强平台的意义有：一是成为地方政府在城市基础设施领域的人才积聚高地、经验积累载体和对接各方资源的枢纽；二是作为地方政府城镇化项目融资的蓄水池，以及以土地资源为主的各类公共资源的积聚、培育、转化和实现主体；三是担任PPP等市场化项目的政府方实施主体、项目现金流不足的风险缓释主体，以及代表地方政府进行监管的执行机构。

第五，发达地区的强平台应当走出去服务全国，成为PPP等市场化项目的社会资本和市政公用行业的并购整合主体。国内要大规模推进PPP项目，其中的一个制约因素，就是缺乏具有大规模低成本融资、组织重大项目建设、公用事业运营管理等方面综合能力的投资运营商群体，难以实现真正的有效的竞争态势。发达地区的融资平台在本地已经有几十年的经验积累，是国内少有的具有综合能力优势的潜在投资运营商。首创股份、北控水务、城投环境这类脱胎于融资平台的市场机构，作为先行者已经取得了较大的成功。如果有更多的地方政府融资平台走出所在城市，服务于更广阔的地域，将推动PPP模式的深入全面推进。不过，目前地方政府普遍担心本地平台走出去掉入陷阱，需要本地财政救助，严格限制本地平台走出去。如何破解僵局，需要PPP大环境的改善，可能还需要较长时间。

总之，做实做强地方政府融资平台，积极审慎推进PPP，用20-30年甚至更长的时间，才能真正实现地方政府项目投融资机制的转型升级。

促进政府和社会资本合作（PPP）规范发展，已经成为从国家部委到各地共同推动的统一行动。一场PPP规范发展“攻坚战”已经打响。

部委联动齐发力

近日，财政部对《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号，以下简称“92号文件”）进行了解读，再次强调文件出台的目的就是为了进一步规范PPP项目运作，推动PPP回归创新公共服务供给机制的本源，促进PPP事业可持续发展，与之前出台的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》等文件严禁借PPP变相举债融资等要求一脉相承。

在财办金〔2017〕92号文件的要求之下，由财政部主导的一波规范性举措开始推进实施，主要包括三个方面：

一是实行分类管理。将项目库按阶段分为储备清单和项目管理库，储备清单内的项目重点用于孵化和推介，项目管理库内的项目要接受严格监管，确保全生命周期规范运作。

二是统一新项目入库标准。明确不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位、未建立按效付费机制的项目不得入库，提升入库项目质量。明确下一步政策方向，即优先支持通过PPP模式盘活存量公共资产，审慎开展政府付费项目，防止财政支出过快增长，突破财政承受能力上限。

三是组织开展已入库项目集中清理。组织各地财政部门将操作不规范、实施条件不具备、信息不完善的项目清理出库，推动各地建立健全专人负责、持续跟踪、动态调整的常态化管理机制，提升项目库信息质量和管理水平。

紧接着，被业界称为“重磅”的PPP相关文件陆续下发。

国资委印发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》，从强化集团管控、严格准入条件、严格规模控制、优化合作安排、规范会计核算、严肃责任追究6个方面来防范央企参与PPP的经营风险。

此外，国资委还明确了不少风险红线。如，央企要严格遵守国家重大项目资本金制度，合理控制杠杆比例，做好拟开展PPP项目的自有资金安排，落实项目股权投资资金，不得通过引入“名股实债”类股权资金或购买劣后级份额等方式承担过多风险。债权资金安排方面则要在争取各类金融机构长期低成本资金支持的同时，匹配好债务融资与项目生命周期。

随后，国家发展改革委发布《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》，提出了十条指导意见，其中包括，分类施策支持民间资本参与PPP项目、鼓励民营企业运用PPP模式盘活存量资产、加大民间资本PPP项目融资支持力度、评选民间资本PPP项目典型案例等。

各地也开出了不少促进PPP规范发展的“药方”。

北京：修订奖补资金管理办法

近日，北京市结合当前PPP规范实施要求及该市PPP工作的实际，对2016年下发的PPP模式奖补资金管理办法进行了修订和完善。

据介绍，新印发的《北京市推广政府和社会资本合作（PPP）模式奖补资金管理办法》结合当前财政部对PPP工作规范实施的各项要求，从财政资金支持政策层面更加突出落实PPP工作规范运作、透明高效的要求。此外，新办法结合北京市PPP存量项目和增量项目实际情况，从发挥财政资金引导层面，将存量项目纳入工作绩效统筹考核，进一步突出增量项目奖励，激发各行业、各区县推广PPP工作、实施PPP项目的积极性。

从北京市财政局采取的具体举措来看，其主要特点有：一是对资金分类进行调整，将原办法中“综合奖补资金和项目奖补资金”调整为区级奖补资金和市级奖补资金，强化资金统筹灵活使用。二是对奖补资金拨付依据进行调整，优化区级奖补资金测算办法，建立各区PPP工作考核体系，考核结果与奖补资金挂钩；突出增量项目奖励，将年度新增PPP项目的数量和投资额作为资金测算因素，鼓励PPP项目加速推进。三是对资金奖励范围及标准进行调整，落实中央关于PPP奖补政策要求，适度扩大PPP奖补资金规模，同时发挥资金引导作用，提高民营资本参与度，办法新增民间资本参与PPP项目奖励条款，同时拓宽奖补资金使用范围。

江苏：做实支持民营资本参与措施

一是加大基础设施和公共服务领域PPP项目向民营资本的开放力度。除国家法律法规明确禁止准入的行业和领域外，基础设施和公用事业领域一律向民营资本开放，严禁排斥、限制或歧视民营资本参与PPP项目的行为。鼓励民营资本作为社会资本参与全省能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程、城镇综合开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、体育和旅游等公共服务领域PPP项目，新增服务和产品供给。

二是夯实鼓励民营资本优先参与PPP项目的制度保障。在PPP项目实施方案编制过程中，项目实施机构应当根据项目特点和建设运营要求，综合考虑专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素合理设置社会资本的资格条件，保证国有企业、民营企业、外资企业平等参与。凡适合民营资本参与的市政、养老、医疗、教育、旅游、体育、环保等领域的项目，在有关实施方案中要有相关的鼓励民营资本参与的内容表述。

三是进一步降低民营资本参与PPP项目条件门槛。江苏省提出，在PPP项目采购阶段，采购人、采购代理机构应当合理设定PPP项目采购标准和条件，不得在PPP项目资格预审文件、项目采购文件中对民营资本设置任何差别条款和歧视性条款，不得通过设置与项目投资不匹配、过高的财务门槛。对民营资本设置歧视性条款的PPP项目，各级财政部门在审查PPP项目方案时应予以纠正，拒不纠正的，不得进入采购程序。对纯民营资本或由民营资本牵头的联合体参与PPP项目采购活动的，保证金不超过项目预算金额的1%。

四是加大对民营资本参与PPP项目的扶持力度。鼓励各级财政部门因地制宜、主动作为，探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与PPP项目的有效方式。江苏提出，将通过省PPP融资支持基金、PPP项目以奖代补资金等方式向民营企业参与的PPP项目适度倾斜，支持和补助标准在办法规定的标准基础上增加10%。

四川：细化财政承受能力论证办法

近日，四川省财政厅印发了《四川省政府与社会资本合作（PPP）项目财政承受能力论证办法》。

该办法除对具体的测算方法进行明确外，还提出该省将依托财政部PPP综合信息平台，健全完善平台项目支出责任统计监测功能，对市县政府PPP项目支出进行动态监督，以全面掌握地方政府PPP项目支出责任情况。对于违反PPP项目预算管理规定、超越财政承受能力自行实施项目的市县，将依据预算法、《财政违法行为处罚处分条例》等追究有关人员责任。

此外，还有不少地方也出台了旨在推进PPP规范发展的政策文件。如，福建省财政厅《关于加强政府和社会资本合作（PPP）咨询机构管理工作的通知》明确，废止福建省PPP咨询机构库，统一使用财政部PPP咨询机构库，并提出加强对PPP咨询机构的监管。