合同条件中权利义务不对等；拆迁工作推给社会资本，拆迁费用过高；保证金；实施方案的质量有待提高；折现率取值低；财政补贴计算公式不近合理。在一些地方，政府受传统思维影响，PPP项目社会资本方采购过程中利用社会资本急于承接订单的心理，以及公开招标中的有利地位，在实施方案和合同条件中设置一些不合理的条件。设置这些条件表面上看起来政府的责任和支付义务小了，但是对于PPP项目长期健康、稳定运行是不利的，有悖于国家推行PPP模式的初衷。
本文结合实践探讨PPP项目合同的主要问题，供读者参考。
以下是某项目招标文件中所附合同草案的原文引述：
1、乙方(社会资本方)声明：知晓甲方(政府代表)或其他任何政府部门或其他单位对向乙方提供的材料、资料、信息或数据的准确性、完整性或适宜性，未做出任何承诺或保证，且乙方只是参考而非依赖上述材料、资料、信息或数据而签订本协议。(难道政府不是应该无论在什么时候都应该对自己的言行负责吗?)
2、乙方应按照本协议约定履行出资、融资义务并提供相应的融资文件，并在本协议生效后15日内签署甲方所提供的《股东协议》、《公司章程》等法律文书。(看来不是合同,是行政命令)
3、乙方对甲方提供的有关项目场地或其周围的状况的文件、材料或任何其他资料中可能含有的任何错误、不正确、遗漏均已充分知悉,甲方对此不承担任何责任或义务。(是为了把乙方往沟里带吗?)
4、乙方承诺：自愿为项目公司的融资承担连带保证责任,若项目公司不能偿还债务,则乙方必须在债务到期后20日内全额偿还,否则甲方有权兑付保函直至解除协议。(项目公司不能还款有可能是政府补贴未能及时到位,况且借贷关系有借贷合同调节)
在如此不对等的合同条件下，社会资本会感觉面对的不是一个负责任的政府，一个值得为之投资的城市和项目，一个值得信赖的合作伙伴。
所以，建议PPP项目在设置合作条件时，一定要以有利于项目实施、合作共赢为前提,职责分工与社会角色、能力相匹配,权利和义务相对等,充分发挥各自所长，这样才能吸引到最适合的社会资本，保证项目能够成功实施。
拆迁工作推给社会资本方，拆迁费用过高
社会资本的优势在融资、管理和技术，在拆迁等涉及与民众关系的事项时，社会资本是没有优势的，个别政府为了回避矛盾，把拆迁责任推给社会资本，大多数情况下会导致两种后果,：是工作无法推动，二是在经济利益驱使下可能引发暴力强拆。在拆迁工作中，政府有行政地位，熟悉当地民情,有拆迁经验，这都是社会资本所缺乏的，所以拆迁责任由政府担当为好。
根据实践，多数项目拆迁费用是列入项目总投资的，即资金由项目公司来筹集。但有的项目拆迁费用过高，甚至达到总投资额的三分之一。对于这样的项目，对社会资本的吸引力非常有限,拆迁费用往往在项目前期发生，作为社会资本他们还没有开始建设就需要投入大量的现金，而拆迁进度又具有不确定性，社会资本投入到项目的大额真金白银他们控制和把握不了，风险极大。这样的项目实施方案难以保证项目能够成功落地。
保证金缺乏标准
对于一个PPP项目可能涉及的保证金类型有投标保证金、建设期保证金、运营期保证金、移交保证金。窃以为除了投标保证金和移交保证金之外，其他两项保证金的收取没有理由,只会增加社会资本的负担。
设想：社会资本投资于PPP项目类似于政府招商引资，当社会资本把资本金，以自身名义担保的借贷资金运用于项目，本身就是一种抵押，社会资本对项目建成、运营好的愿望与政府是一致的，甚至更为强烈。让社会资本提交保证金恐怕更主要的目的是政府有些部门为了在项目中保持主导地位而设置。
如果建设期的保证金必须提交，那么提交主体为谁比较合理?按照正常的思维，建设期的责任和义务在项目公司，那么保证金的提交责任在项目公司,但有的PPP项目却要求社会资本在与政府签订《PPP框架协议》的时候即提交建设保证金，并且在项目公司正式签订《PPP协议》前就有很多兑付保证金的理由。这很容易导致在进行正式《PPP协议》谈判时，社会资本和政府谈判地位不对等,无法达成一个公平公正的PPP合作关系。
《实施方案》的质量有待提高
目前《实施方案》的编制良莠不齐，单就财务测算来讲，有的项目在计算建设投资时，只考虑了初期投资，对于有生产设施的项目，未考虑合作期内设施设备经济寿命到期后的更新投资，在财务测算时，本来需要财政补贴的项目变成了一个需要上缴财政超额利润的项目。有的收入与支出计算口径不一致，比如有的供热项目投资只包括主管网，但是收入来源却是居民缴纳的全部热费，主管网至居民入户之间设施设备的投资和运营维护成本没有一个合理的考虑，导致物有所值评价和财政承受能力论证均在一个错误的前提下进行。
这些明显的漏洞都能够出现,那些潜在的在长期运行中才能够逐渐暴露的问题又会有多少?
究其原因,主要是做《实施方案》的人，大多对于项目本身的运作规律认识不足，项目《实施方案》的审批也不严谨,也不排除某些政府为了项目能够通过财政承受能力论证,有意而为之。
实施方案是政府和社会资本合作的纲领性文件，一个好的《实施方案》需要一个科学合理的编制审批流程,一帮对行业具有足够的认知度,同时具有公平公正的职业精神,严谨工作态度的专业人员。
折现率取值低
根据财金[2015]21号文《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》,折现率的本意是政府使用社会资本所需要支付的资金成本，理论上讲折现率应大于社会资本的合理利润率和债务资金成本的乘积。如果小于这一数值,说明社会资本要拿出其他利润来弥补这一差额,道理上是讲不通的。
但在实践中有的PPP项目给出的折现率明显低于商业银行中长期贷款基准利率,并在打分标准中引导社会资本在合理利润率上报低价,这种做法表面上看起来财政支出数字变小了,但因为社会资本现金流方面容易产生问题,对项目长期稳定、健康运行是不利的。
在参与PPP项目的建设企业中,中字头的企业资金成本可能低一些,但地方国有或民营建设企业资金成本普遍要高,如果人为调低折现率,等于把地方企业阻挡在了PPP门外,放大范围来看,对地方税收、就业、经济发展都会产生负面影响。
财金【2015】21号文提出折现率的取值依据是“地方政府债券收益率”,在实际操作中,建议取值依据下限为国家中长期贷款基准利率再加上风险收益率。
财政补贴计算公式不近合理
根据财金[2015]21号文,对于建设投资部分财政补贴的思路是这样的,把初始投资在建设期结束后的剩余合作年限内等分,每年政府按照等额本金加资金成本的方式支付社会资本投资回报。从理论上讲,本公式并没有什么不妥,但在操作中对社会资本却极为不利。
社会资本取得债务资金偿还方式多为等额本息法,即在贷款期间,基本上每期的还款额皆相同。而财金[2015]21号文的补贴方式是等额本金法,即财政补贴呈先低后高的走势。由于现金流入和流出计算方法的不同,导致项目在合作初期,政府付费数额远小于偿还债务所需资金,这个差额利润是无法弥补的,社会资本为了偿还债务资金需要从其他渠道二次筹集资金,二次筹资加大了项目实施的难度,且从本质上讲因筹集资金而增加的投入也属于运营成本,也应由政府补贴。
先低后高的支付方式,对于政府来讲,到合作后期因为复利的关系,政府所负有的支付义务数额将会特别巨大,等额本金情况下,后期支付义务数倍于初期支付义务,扣除通货膨胀因素后,后期支付金额依然大于初期金额。
综合以上两方面的考虑,从利于社会资本资金运用,均衡政府各财年支出的角度讲,建议在计算政府付费额或补贴时,对于建设投资部分能按照“等额资金回收”的公式计算,这种计算方式下,政府补贴和社会偿还债务资金在不同年度基本是等比例的关系,同时对未来政府也不会造成更大的支付压力。
延伸阅读：第四批PPP示范项目或于近期公布
据每经网消息，财政部PPP中心相关负责人近日表示，第四批PPP示范项目将于近期公布，一位参与了四批PPP示范项目评审的业内专家表示，评选到第四批示范项目，目前对PPP的规范要求更高。与以往不同的是，从第四批示范项目评审过程来看，更强调民营资本参与、自身收益较好的PPP项目。
此前，国家示范项目共计697个，累计投资额1.8万亿元，覆盖除西藏以外的30个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和18个领域。其中已落地示范项目572个、投资额1.5万亿元，覆盖除天津、西藏以外的29个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和18个领域，落地率82.1%，环比增加11.0个百分点；新增落地项目77个、投资额2351亿元。第一批22个示范项目自去年末以来；第二批162个示范项目自今年3月末以来已100%落地；第三批513个示范项目，已落地388个，落地率75.6%。
“据财政部官网消息，财政部已于去年底启动第四批PPP示范项目评选工作，着力补足短板，重点聚焦连片特困地区发展、美丽乡村建设、生态环境治理、基本公共服务供给等领域，优先支持存量项目，通过示范项目引领带动，有效激发市场活力，推动提升发展质量和效率。
第四批共征集各地申报项目1226个，投资额2.12万亿元。
”结合第三批政府和社会资本合作示范项目情况来看，具备行业集中度较高，覆盖范围进一步扩展、地区分布持续扩展，项目数量与规模大幅提升的特点；从PPP市场结构分析来看，民企参与行业数比去年增多，从民营企业参与领域角度分析，民营、含民营及外资的联合体两类项目数合计270个，占落地项目数的47.2%，环比降低1.3个百分点，比去年末统计结果低3.0个百分点。民营企业参与的行业领域达17个，其中，市政工程108个、生态建设和环境保护30个、养老20个、水利建设15个、医疗卫生14个、教育14个、城镇综合开发13个、交通运输12个、能源10个、科技10个，其余皆为10个以下。民企参与行业领域数环比新增2个，比去年末新增4个。
随着第四批PPP示范项目公布后，对于民营资本参与、自身收益较好的PPP项目占比如何，就有了答案。
展望未来：2018年部分地区PPP工作要点
江苏
进一步强化PPP监管，坚持做规范的PPP项目，修改PPP奖补资金办法，奖补资金向民营资本倾斜，改进基金投放方式，深化与中政企PPP基金的合作，加强PPP咨询机构管理，推动成立PPP咨询行业协会。
安徽
加大PPP模式规范推广力度；推进重点领域PPP项目建设；着力营造公平竞争环境；创新PPP项目融资渠道。
内蒙古
综合调动各类资金，实现PPP项目精细化管理；规范项目库建设，实现精细化管理；严守底线，严格风险控制；用好PPP基金，充分发挥引导增信作用；多措并举支持PPP项目建设。
从以上部分地区的工作要点来看，存在涉及鼓励民营资本的相关政策，同时对项目的管理与融资也提出了要求。
此前，财政部发布了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号，以下简称《通知》），在其中也提出了相关要求。
《通知》在推动项目建立按效付费机制方面采取了以下举措。
一是要求政府付费与项目绩效考核结果挂钩，强化项目产出绩效对社会资本回报的激励约束效果，防止政府对项目各项支出承担无条件的支付义务，使PPP异化为拉长版BT。
二是要求政府承担的项目建设成本与运营成本均应根据绩效考核结果进行支付，且建设成本中参与绩效考核的部分占比不得低于30%，防止当前部分项目通过所谓“工程可用性付费”方式，以“项目竣工即应支付”的名义，提前锁定政府对建设成本的无条件支付义务，弱化项目运营绩效考核的约束力。
三是要求政府付费应在项目合作期内连续、平滑安排，防止为多上项目将财政支出责任过度后移，加剧以后年度财政支出压力、导致代际失衡，同时也防止将财政支出责任集中前移，使社会资本快速回收大部分投资从而可以实现早期退出。
《通知》在加强项目融资管理方面采取了以下举措。
一是要求社会资本按合同约定落实项目债权融资义务，防止项目因融资不能及时足额到位而搁置甚至失败。
二是要求政府和社会资本双方均应严格执行国家关于固定资产投资项目资本金管理的有关规定，按时足额缴纳项目资本金，不得以债务性资金充当资本金，防止因资本金“空心化”，导致社会资本长期运营责任的“虚化”，加剧重建设、轻运营现象。
三是要求社会资本的股份不得由第三方代持，遏制当前部分社会资本中选后自行指定其关联企业、子公司、基金等第三方代为履行出资义务，以及部分联合体参与方只承揽项目施工或设计任务、不实际出资入股等不规范操作现象，确保社会资本选择程序的严肃性、公正性，夯实社会资本的投资建设运营责任。
延伸阅读2：多地明确2018年PPP“施工图”
在需求加大、落地提速形势下，一些地方违规操作累积的风险不容忽视，规范化成PPP项目发展的当务之急。按照财政部和发改委的监管要求，今年各地将“审慎开展政府付费类项目”“集中清理入库项目”列为年度重点任务，防范和控制风险，增强市场信心。
近日，各地陆续公布了2018年政府与社会资本合作（PPP）领域工作计划。多地将“审慎开展政府付费类项目”“集中清理入库项目”列为年度重点任务。这一动向背后有何原因？新一年各地对PPP有哪些支持重点？经济日报记者采访了业内研究专家和市场人士。
全方位加大规范力度
“2017年PPP领域密集出台相关政策，特别是从基本制度、操作方式、重点行业选择这三个方面，推动全面规范和发展。”中国财政科学研究院副院长白景明告诉记者。
近年来，PPP改革取得了预期成果，但也产生了风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底、重建设轻运营等问题。在需求加大、落地提速的形势下，一些地方违规操作累积的风险不容忽视，规范化成当务之急。
过去一年，PPP领域相关政策“鼓点”密集：基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）公布；PPP综合信息平台信息公开管理暂行办法出炉；规范开展PPP项目资产证券化；鼓励民间资本参与PPP；推动PPP支持养老服务业、污水及垃圾处理项目、农业……
2017年底，财政部出台新规加强政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理，提出对新申请纳入项目管理库的项目严格把关，优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目，确保入库项目质量，同时集中清理已入库项目。
“这一系列以规范为导向的文件，旨在防控金融风险、去杠杆和防止一些地方政府隐性债务攀升。2018年，这些政策将倒逼PPP项目行业结构转型，减少纯政府付费类项目，增加真正有经营性的项目比重。”财政部、发改委PPP专家库双库专家、北京荣邦瑞明投资管理公司总经理陈民说。
“应该注意不能一哄而上,为了搞项目而搞项目，要持续深入推进PPP有效落地和规范发展。”白景明说，有效落地包括两方面，一是要确保财政可承受。要对区域内项目作出总体规划，强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束，即每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%；二是要确保项目运作资金到位，尤其是后期资金要跟得上。
限期完成集中清理
按照《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》规定，各省级财政部门应于2018年3月31日前完成本地区项目管理库集中清理工作。
“对于逾期未完成清理工作的地区，由财政部PPP中心指导并督促其于30日内完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，将暂停该地区新项目入库直至整改完成。”财政部相关负责人此前表示，从长远看，项目库有进有退，将促使各参与方更加注重规范运作和项目管理，有利于防范和控制风险，增强市场信心。
据了解，各地已经积极行动。福建将集中清理综合信息平台管理库，把不规范的PPP项目清理出库，并持续做好后续项目入库审核工作。对于无现金流、完全政府付费的项目和PPP项目支出责任占比较高地区，严格控制新增项目。山西省将对新申请纳入项目管理库的项目按规定标准严格把关，优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目，确保入库项目质量，做好项目核查与集中清理工作。陕西省将组织指导市县按时完成项目库现有项目的清理工作，确保库内项目严格规范。对纯政府付费的项目严格控制、审慎入库。对达到PPP支出上限的市县，禁止非使用者付费类项目入库。江西省也将集中清理已入库项目，全面核实项目信息及相关重要文件资料，将条件不符合、操作不规范、信息不完整的项目清理出库，防止PPP项目泛化滥用增加政府债务风险。
对此，中国投资咨询有限责任公司咨询总监荆博认为：“前几年，由于PPP刚刚起步，相关政策法规不尽完善，有的地方操作不够规范。随着相关政策、法规的不断完善，PPP也将走上规范、理性的发展道路。”
更加注重高质量发展
1月18日，在第一届财科PPP论坛上，中国财政科学研究院院长刘尚希表示：“PPP模式和项目成功与否最终取决于公众满意度，这也是PPP项目与一般商业项目的根本区别。当前，PPP发展已经由快速发展阶段转入高质量发展阶段，这与我国经济发展阶段的转变是一致的。”
为进一步推动PPP高质量发展，各地也划出了新一年支持重点。比如，北京将积极推动冬奥会速滑馆、延庆赛区PPP项目、国道109新线高速公路、承平高速公路PPP项目等重点项目。在养老产业、地下综合管廊、绿色项目等领域深入推广运用PPP模式。甘肃省、海南省将重点聚焦连片特困地区发展、美丽乡村建设、生态环境治理等领域PPP的发展。广东省将加大对粤东西北等贫困地区PPP模式发展的支持力度，进一步加强政策和业务指导，及时办理新增PPP项目入库审核手续。
加大对民营资本参与PPP的支持力度，也被列入一些地区的工作重点。北京市今年将在PPP奖补资金中对民间投资的PPP项目给予倾斜。江苏省也将修改PPP奖补资金办法，加大对民营资本或民营资本牵头参与的PPP试点项目的奖补资金扶持力度，相关标准将在既定标准上浮10%。山东省将加大民营资本参与PPP项目支持力度，制定出台支持鼓励民营资本参与的政策措施。
陈民告诉记者：“PPP未来的发展方向更多的是央企与有一定实力的地方国企和民营企业组成联合体参与大型PPP项目的投资。”
“推广PPP模式能有效激发民间投资潜力和创新活力，帮助民间资本获得较好投资点以及长期稳定收益。应持续优化机制，确保民企和国企制度待遇平等，稳定投资意愿。”白景明建议，应强化地方政府的履约行为，研究推进PPP立法工作，完善政府资金保障机制，为社会资本参与PPP解除后顾之忧。
来源：共学PPP & PPP研讨 & PPP政策解读
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