【编者按】这两天，新疆政府投资项目全面清理甚至停工传闻沸沸扬扬。经查，相关依据主要有国家发改委网站地方动态栏目转载的《新疆维吾尔自治区发展改革委立即行动细化工作措施 坚决全面落实自治区党委防范化解政府债务风险各项安排部署》新疆发改委网站报道。该报道指出：
“从源头上杜绝新增政府债务。全区发展改革系统要把加强政府投资项目管理作为当前和今后一段时期的重要工作，尽力而为、量力而行，不提不切实际的目标，不搞寅吃卯粮的工程，宁可发展慢一点、也决不违规举债，坚决刹住无序举债搞建设的风气，确保政府违规举债零增长。……采取坚决有效的措施，全面清理2017年以来的政府投资项目……对于已开工建设且形成政府债务或政府隐性债务的项目，必须在规定期限内偿还化解政府债务或政府隐性债务，否则必须立即停止项目建设”。
3日晚20:30分至21:30分，国金证券召开PPP专家电话会议，会议主题为《防范地方债务风险下狠招？解读新疆省全面清理2017年以来政府投资项目的影响》，建筑首席黄俊伟先生主持，邀请首届中国PPP金牌律师、瀛和律师机构PPP中心主任、上海瀛东律师事务所高级合伙人汪金敏进行了长达45分钟的解读和分析。
小编有幸参加了该电话会议，整理会议纪要如下：
1把PPP这个小孩连带地方政府债务风险洗澡水一起泼掉不妥
黄俊伟：现在市场有一些传闻，新疆今年可能会全面清理甚至停止PPP项目。我们看到的公开信息是：新疆发改委开了一个防范政府债务风险的专题会议，要采取坚决有效的措施，全面清理2017年以来政府投资项目。这个措辞和这个做法是比较严厉的，所以我们召开这样一个会议给大家解读一下。首先请问汪总怎么看这个新闻？
汪金敏：首先申明，我的发言仅仅代表我个人的观点。听到这个传闻，我想起了马克思形容费尔巴哈批判哲学家黑格尔的一句话，说他像一个糊涂的老太婆，在给小孩洗了澡后，把小孩和洗澡水一块泼到门外去了。
在湖南省财政厅把没有运营内容、没有现金流的政府付费类PPP项目列入负面清单并引起极大反响之后，到目前为止，有关部委还没有进一步解释。我相信不久，最多到本月底，随着财办金92号文规定清理整改结束，财政部会有细化意见。
新疆这个做法，我注意到关键点是：可能出现误操作，把所有含政府付费的PPP项目作为形成政府债务或政府隐性债务的政府投资项目，给停掉了。也就是说，政府付费类PPP项目要停，政府可行性缺口补贴类PPP项目也要停，没有停止的只剩下极少数资金到位的完全使用者付费类PPP项目了。如果是这样，这将是一个强化版的湖南省PPP新政，从停止政府付费类PPP项目，到停止除了完全使用者付费类之外的全部PPP项目。这种做法可能会明显的矫枉过正，主要理由有三：
首先，《PPP条例》和《政府投资条例》一起，已经列入了国务院立法计划，今年是要出台的。这个政策导向很清楚：PPP是政府投资基础设施和公共服务的主要方式之一，是我国长期的制度；从国发〔2014〕43号文推行PPP以来，我国PPP政策一直是稳定的、清晰的。
其次，停止含政府付费的PPP项目，就意味着以后政府付费类及可行性缺口补贴PPP项目没有了，只剩下完全使用者付费的PPP项目，就意味着推广了三年多的PPP全部被推翻了，只剩下推广PPP前完全无需政府付费的特许经营。
最后，无论是政府付费类、可行性缺口补贴类，还是完全使用者付费类，只要符合PPP标准并规范操作，都可以是合规的PPP项目。财政部PPP中心《全国PPP综合信息平台项目库第8期季报》表明：截至2017年9月末，我国纳入管理库投资额10.1万亿元，其中政府付费类项目数占39.5%，可行性缺口补贴类项目数占40.1%。财政部PPP中心编的《国外PPP案例选编》收录了30个各国PPP项目，政府付费类项目17个，占57%；可行性缺口补贴项目为8个，占18%。无论我国，还是国外，政府付费类以及可行性缺口补贴项目都是PPP的主要部分。
因此，我认为：停止含政府付费PPP项目的做法不会成为全国范围内的普遍做法；国家推行PPP制度的初心并没有改变，只是从最初的强调项目又快又好落地，转向了强调规范发展和防范风险，PPP不会因为个别地方做法而废止。
当然，我们要理解地方政府的难处。有些地方政府债务负担很重的，防范金融风险的压力特别大，在说不清楚的情况下，按最严格标准采取措施，如同湖南版PPP新政，新疆加强版（如属实），这就相当于把PPP这个小孩，连带地方政府债务风险洗澡水，一起泼掉了。
2负债过高地方政府暂停含政府付费PPP项目应该有法律和事实依据
黄俊伟：究竟应该如何理解防范地方政府债务风险与PPP的关系呢？
汪金敏：十九大报告提出，要守住不发生系统性金融风险的底线。要防范的金融风险，主要是三个方面风险：一是金融机构的金融风险；二是国企特别是央企的金融风险；三是地方政府及其融资平台的金融风险。PPP正好涉及这三个方面，违规操作可能会加大金融风险。
防范地方政府金融风险是否应该暂停含政府付费的PPP项目呢？更直接的说，PPP政府支付责任是否会增加地方政府已有或潜在债务呢？如果增加，就应该停止。我的理解是：合规PPP不增加地方政府已有或潜在债务。合规PPP首先要符合包括在财政承受、物有所值、风险分担、以运营为中心、以绩效为导向等在内的一系列PPP规则。合规PPP还要求PPP政府支付责任能够纳入中长期政府预算，如果能够纳入中长期政府预算，就不会增加地方政府已有或潜在债务。但是如果无法够纳入中长期政府预算，就会转化为地方政府债务。
PPP项目政府每年支出限额是当地一般预算支出的10%，属于新增额度。现在有些地方政府债务已经非常高，旧账都未必有能力还。如果旧账都没有能力还，PPP政府支付责任也就难以能够纳入中长期政府预算。这种情况下，暂停含政府付费的PPP项目也似乎没有问题。以个别省份为例，据说，去年打着PPP旗号的政府投资项目很多，金额很大，在没有规划、没有可研、没有图纸的情况下，一些地方政府说个项目名称和投资额，就开始干活了。这其实是地方政府违规举债，和PPP无关。这类项目，当然应该全面清理和停止。
尽管如此，在地方债务风险可控的地方，防范债务风险显然不是暂停合规的PPP项目的理由。在全国大多数地方，PPP还没有大规模推广。这些地方往往没有大规模长时间搞基础设施，公共服务比较落后，地方债务水平比较低，当然没有理由暂停PPP项目。
所以，讨论地方债务风险与PPP，也就是分析洗澡水和孩子的关系。对于洗澡水太多并且孩子无法养活（没有能力纳入中长期预算）的地方，把孩子和洗澡水一起泼掉，长痛不如短痛。对于洗澡水较少并且孩子可以茁壮成长（完全有能力纳入中长期预算）的地方，泼掉洗澡水时，应该留下孩子。
值得注意的是，把PPP孩子和地方债务风险洗澡水一起泼掉的前提是有法律依据和事实依据。法律依据至少是省级以上主管部门的明文规定这种情形可以。事实依据是判明地方债务水平高、孩子无法养活。没有法律依据或者没有事实依据，擅自停止PPP项目的，地方政府应该承担违约责任，比如按照《PPP项目合同》约定赔偿总额额5%的违约金。我刚接受某仲裁委指派，担任某PPP项目停止纠纷仲裁案的首席仲裁员，预计也会裁决这方面的争议。
3防止PPP转为地方债务需要完善财政承受能力论证规则
黄俊伟：在防范地方政府债务风险的大背景下，您预计PPP相关政策是否会有变化呢？
汪金敏：在防范地方政府债务风险的大背景下，我认为PPP政策有必要相应进一步完善，首先就是防止政府支出责任转化为地方债务。2015年开始PPP政府支付责任按照当地一般预算支出的10%来控制，2017年开始允许将部分政府支付责任纳入基金支出。也就是说，不论地方的债务水平如何，只要在限额的范围内，就是合规的。现在要贯彻中央守住“不发生系统性金融风险”这一底线，就可能需要完善PPP财政承受能力论证规则，比如：
（1） 将地方政府债务水平和财政承受能力限额挂钩；对于债务水平过高的地方，下调其PPP限额，比如到当地一般预算支出的0%。
（2） 将项目必要性和财政承受能力限额挂钩，凡是推出不必要的PPP项目的，比如三四线城市做地下管廊PPP项目的，下调当地PPP限额，比如降到当地一般预算支出的5%。
（3） 控制地方使用PPP财政承受能力限额的节奏，比如每五年使用PPP限额，不超过当地一般预算支出的5%,避免前任政府将下任的PPP项目都全部做完了。
（4） 严格财政承受能力论证标准，对增长率、风险值等取定设置严格标准，限制将政府支付责任纳入基金预算支出。比如，我给地方提供咨询服务时，都先免费给他们做当地PPP规划，然后按照规划设定每一类项目的最高投资额，领导提出做10亿项目，可能被我砍掉一半，只做他们急需的一半。
总之，PPP主体部分本来就没问题，有问题的是执行。与其一刀切停止政府付费类及可行性缺口补贴类PPP项目，不如认认真真限制与防控地方金融风险目标不一致地方的PPP项目，不如扎扎实实清理名为PPP实为地方政府违规举债的项目。
4PPP清理整顿将是常态，入库不代表PPP一定合规
黄俊伟：您觉得PPP的清理会在3月底告一段落就结束了，还是未来还会有什么动作？
汪金敏：虽然说3月31号各省要把自查结果报到财政部，目前报道说有8000亿的PPP项目被被清理了，包括在储备库的和项目管理库的。但对于18万亿的PPP总规模来说，被清理的项目占比很小，不到5%。从目前合适的PPP总量来说，还不够。2016年全国地方一般预算支出16万亿，按照6%投资回报及谨慎原则计，全国可做PPP投资总额大体20万亿。现在财政部储备库及管理库PPP项目已经18万亿了，如果不动真格清理，下一任政府基本没有做PPP的空间了。
从规范程度上说，即使入库PPP项目，也存在许多明显不合理甚至不规范的地方：比如没有实质运营内容，合作期内运营维护成本不足政付费加使用者付费总额的5%；比如社会资本方没有承担主要运营风险，使用者付费及运维费用完全按实结算等。按照我小范围抽样调查结果，这类项目占PPP总量的50%。这类项目具有明显的提前锁定地方政府支付责任等拉长版BT项目特征，不动真格清理整顿，在目前背景下，我预计PPP难以负重前行。
与规范PPP相应，除了完善PPP财政承受能力论证规则之外，PPP规则还待于进一步明确。比如：如何设置绩效评价标准、如何判断有无运营内容？我曾经也为此写过一篇叫《为什么你的PPP运营不靠谱？》的文章，就引起了一定范围内的热烈反响。
我认为未来两年PPP清理整顿会是一个常态。刘鹤副总理在一次国际会议上讲，我国要用三年时间来化解金融风险。这意味着，在防控地方债务风险的新常态下，为了防止PPP转为地方政府违规举债、进而加重甚至引爆地方金融风险，对PPP项目清理整顿仍将继续。所以，我判断：在PPP规范整顿后、稳健运行前，退库的项目还会有很多。
5停工PPP项目应该支付已完工程价款并根据过错等分担损失
黄俊伟：如果说关于新疆清理传闻属实的话，PPP项目停工了，会不会涉及到PPP合同的违约？另外，停工的PPP项目后面怎么办呢？
汪金敏：国内中标PPP项目绝大多数未进入运营期，还在建设阶段。如果PPP项目被政府叫停了，就意味着工程停工、PPP项目合同终止，需要处理农民工工资支付、建设成本结算、银行贷款归还、退场移交或者续建等问题。究竟该如何处理呢？首先双方签订《PPP项目合同》的约定。如有约定，按照约定处理即可。
如果没有约定的，可以按照《合同法》等的一般原理来处理：对于工程已经建成的部分，按照经审计的已完工程的价格，政府应当予以支付；对于不能计入工程价格里的损失，就要根据过错来分摊或通过违约金来弥补：
第一种情况：如果项目因为地方政府违规举债或不操作而被叫停，这种本来就应该叫停的项目，其主要责任在政府方，损失应该主要由政府方承担。依我为央企及民企社会资本服务的经验看，这些情况占的比例不低。
第二种情况：项目本身是合规的，但因为本级政府无法控制的政策变动被叫停了，一般按照不可抗力来处理，损失各自承担。
第三种情况：如果项目本身是合规的，但是因为本级政府擅自叫停而无法履行，则政府方就是违约方，应该按约依法承担违约责任，比如支付违约金、双倍返还定金等。
从投资角度讲，这些PPP项目被政府叫停未必是坏事。如果当地政府本身债务风险很高，政府方能否履行政府支出责任并不确定。叫停之后，对于已经完成的工程支付，有机会提前回款。如果没有叫停，只是潜在风险没有暴露出来。现在处理可能比以后处理更有利，虽然短期阵痛是难免的。
至于PPP项目叫停之后，是否可以转为EPC或者传统工程承包方式，这将是另外一个问题，这里就不展开了。
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