摘要：《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》拉开了新型城镇化的大幕，制定了发展的目标和原则。在国务院层面上，建立推进新型城镇化工作部际联席会议（以下简称联席会议）制度。经过大约二年的探索和准备，更具操作性的“魅力小镇、特色小镇”建设思路再次集中呈现。而这二年的时间，正是国内政府和社会资本合作模式（PPP“”模式）不断探索、发展的二年。新型城镇化需要PPP模式，PPP模式为新型城镇化的建设提供了强大的助推力。虽然PPP模式是推动新型城镇化的“工具”，但新型城镇化发展的需要，也推动了PPP模式的发展。可以毫不夸张地说，二者已形影不离，只有在充分认识理解服务对象（新型城镇化、特色小镇）的基础上，才能用好PPP模式这个工具，为其量身定制出适宜的PPP产品。
第一节 认识服务对象——“特色小镇”
一、什么是“特色小镇”
什么是特色小镇？似乎没有权威的定义，就连万能的度娘和各大搜索百科，均没有说明及定义。那么，我们就从多维度的视角，窥探一下的特色小镇。
1、发改委如是说：特色小（城）镇包括特色小镇、小城镇两种形态。特色小镇主要指聚焦特色产业和新兴产业，集聚发展要素，不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。特色小城镇是指以传统行政区划为单元，特色产业鲜明、具有一定人口和经济规模的建制镇。（发改规划[2016]2125号）
2、先行者如是讲：特色小镇并不是传统意义上的“镇”，她既不是行政区域，也不是一个行政单元，而是以特色产业和产业文化为核心、以创业创新为因子，多种经济元素聚合的一种新的经济形态，她是一种全产业链融合、各种创新要素聚合的产业升级和经济转型平台。（浙江在线）
3、梦想家的特色小镇：这里可能没有高楼大厦，但看得见田园、溪流和森林；这里没有车水马龙，但仍然不失繁华、时尚和便捷；这里可以有竞争搏杀，但照样可以发呆、卖萌、时尚浪漫。这是一种城市与乡村交汇、传统与现代交融、紧张与恬静交错的生活空间，每个怀抱不同理想和生活态度的人，都可能在这里找到自己的栖身之地和精神依归。这里生产、生活、生态高度融合，产业、文化、景色相映成趣，工作、学习、游乐无缝对接，自然生态、社会生态、人文生态独具，产业链、创新链、人才链耦合，是最容易碰撞出思想火花和开启脑洞的地方，每一个怀揣梦想的人都可以在这里放缰驰骋，让思想发芽，让梦想成真，让创造变现，是一方能够让传统“耕读文化”延续成长的土壤。特色小镇不是贫穷和困顿的避难所，这里没有喧嚣、堵车和雾霾，没有污秽、落后和破败，这是一个破除了城乡二元结构，“产、城、人、文”四位一体的新型社区，是新型城市化的亮丽风景。这里既有市场主体云集，又有完备的生活服务设施，人们依托互联网和大交通，一边在市场大潮中激情创业，一边又在优美环境里诗意生活……（2016-09-21 17:18 来源：江北政府网）
二、特色小镇的共性要素
我们还是发挥逻辑思维的力量，先将繁茂的枝叶抛开，梳理出主要的枝干。
首先，特色小镇，在特色之外，与新型城镇化中的小镇应该具有一致性。也就是说，新型城镇化指出的小城镇应该具有的内容，特色小镇也应该具备。概括起来，具有如下要素：
1、以人为本，公平共享。以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。
2、四化同步，统筹城乡。推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进城镇发展与产业支撑、就业转移和人口集聚相统一，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。
3、优化布局，集约高效。根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，以综合交通网络和信息网络为依托，科学规划建设城市群，严格控制城镇建设用地规模，严格划定永久基本农田，合理控制城镇开发边界，优化城市内部空间结构，促进城市紧凑发展，提高国土空间利用效率。
4、生态文明，绿色低碳。把生态文明理念全面融入城镇化进程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，节约集约利用土地、水、能源等资源，强化环境保护和生态修复，减少对自然的干扰和损害，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。
5、完善功能，设施齐全。便捷完善的基础设施是小城镇集聚产业的基础条件。要按照适度超前、综合配套、集约利用的原则，加强小城镇道路、供水、供电、通信、污水垃圾处理、物流等基础设施建设。建设高速通畅、质优价廉、服务便捷的宽带网络基础设施和服务设施，以人为本推动信息惠民，加强小城镇信息基础设施建设，加速光纤入户进程，建设智慧小镇。加强步行和自行车等慢行交通设施建设，做好慢行交通系统与公共交通系统的衔接。
6、交通便捷，畅行无阻。提高公路技术等级和通行能力，改善交通条件，提升服务水平。推进大城市市域（郊）铁路发展，形成多层次轨道交通骨干网络，高效衔接大中小城市和小城镇，促进互联互通。鼓励综合开发，形成集交通、商业、休闲等为一体的开放式小城镇功能区。推进公共停车场建设。鼓励建设开放式住宅小区，提升微循环能力。鼓励有条件的小城镇开发利用地下空间，提高土地利用效率。
7、公共服务，满足供给。完善的公共服务特别是较高质量的教育医疗资源供给是增强小城镇人口集聚能力的重要因素。要推动公共服务从按行政等级配置向按常住人口规模配置转变，根据城镇常住人口增长趋势和空间分布，统筹布局建设学校、医疗卫生机构、文化体育场所等公共服务设施，大力提高教育卫生等公共服务的质量和水平，使群众在特色小（城）镇能够享受更有质量的教育、医疗等公共服务。要聚焦居民日常需求，提升社区服务功能，加快构建便捷“生活圈”、完善“服务圈”和繁荣“商业圈”。
三、特色小镇的个性因素——特色
对于特色小镇而言，其灵魂在“特色”二字上。否则，就是新型城镇化进程中的普通的城镇。所谓特色，事物所表现的独特的色彩、风格、特征等，具有相对性。是一个事物或一种事物显著区别于其他事物的风格和形式，是由事物赖以产生和发展的特定的具体的环境因素所决定的，是其所属事物独有的。
鉴于特色的相对性，一个小镇，不可能拥有太多的特色。不同的小镇，应当拥有不同的特色，概括起来，特色大体有如下类型：
1、文化传承，彰显特色。根据不同地区的自然历史文化禀赋，体现区域差异性，提倡形态多样性，防止千城一面，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇，形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式。
2、产业集聚，竞争有力。产业是小城镇发展的生命力，特色是产业发展的竞争力。要立足资源禀赋、区位环境、历史文化、产业集聚等特色，加快发展特色优势主导产业，延伸产业链、提升价值链，促进产业跨界融合发展，在差异定位和领域细分中构建小镇大产业，扩大就业，集聚人口，实现特色产业立镇、强镇、富镇。
四、特色小镇的大敌
1、无特色，千城一面；
2、无产业，空留楼阁；
3、不绿色，本末倒置；
4、无前瞻，疲于补救。
第二节PPP模式建设特色小镇的可行性及必要性
一、PPP模式适用于特色小镇建设的政策依据
1、特色小镇，离不开基础设施及公共服务。本文在“特色小镇的共性因素5、6、7”项中，涉及到大量的基础设施及公共服务，理论上，都应该由政府完成。国办发[2015]42号文中明确指出“在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式，对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。”
2、2016年2月2日，国务院发布了《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》在20114年的基础上，提出了“发展具有特色优势的休闲旅游、商贸物流、信息产业、先进制造、民俗文化传承、科技教育等魅力小镇”新概念，同时指出“采取更具针对性的政府和社会资本合作模式，加快城市基础设施和公共服务设施建设”。
3、2016年3月16日，两会授权发布的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，“因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇。魅力小镇”进一步放宽基础设施、公用事业等领域的市场准入限制，采取特许经营、政府购买服务等政府和社会合作模式，鼓励社会资本参与投资建设运营。完善财政资金投资模式，更好发挥产业投资引导基金撬动作用。
4、8月3日，住建部又发布《关于做好2016年特色小镇推荐工作的通知》。2016年10月8日国家发展改革委《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》发改规划[2016]2125号。“创新特色小（城）镇建设投融资机制，大力推进政府和社会资本合作，鼓励利用财政资金撬动社会资金，共同发起设立美丽特色小（城）镇建设基金。研究设立国家新型城镇化建设基金，倾斜支持美丽特色小（城）镇开发建设。”
二、PPP模式与小镇建设内涵之切合与相容性
1、PPP模式一是强调合作的长期性
PPP模式，目前在国内提倡的期限是10至30年，这与特色小镇的成长过程相匹配。俗话说，罗马不是一天建成的，特色小镇也不可能一蹴而就，而是按规划、按计划不断地精雕细琢的过程。不论是基础设施的建设者还是公共服务的提供者，在长期的运营过程中，必然增长服务的技能，更好地服务于特色小镇。
2、PPP模式二是强调风险的分担
政府方将建设、运营、维护、移交过程中可能发生的融资、利率、管理等经营性风险分配给社会资本，一是社会资本具有化解这类风险的能力，二是社会资本赢得的内生动力，促进其加强管理、改进技术，将建设质量与运营收益捆绑在一起，风险与收益更加紧密地结合，也是保证工程质量的重要方法。有利于社会资本提供更加优质的公共服务。
3、PPP模式下，社会资本的收益与特色小镇的成长成正相关
社会资本希望得到的合理回报，必然与小镇的整体运营及健康发展密切相关。这种利益共同体，比其他PPP项目更为直接和明显。只有特色小镇GDP得到增长，人口数量得到提升，接受公共服务的人员及内容得到增加，社会资本的回报才有保障。
三、区域开发的案例
PPP模式应用于区域开发，已有较多成功案例。也就是说，从法规、政策、理论到实际应用，PPP模式作为特色小镇建设的重要工具，没有任何障碍。
四、特色小镇的建设引入PPP模式的必要性
特色小镇建设是一项综合性的系统工程，麻雀虽小，五脏俱全。对人才、理念、思维、及资金等建设要素要求极高，强调的是产业、文化、宜居、环境等各种要素的融合，而当地政府往往缺乏这样的综合运作能力。因此，引入社会资本，引入专业的城市投资建设运营商，通过PPP模式，通过专业化的手段解决当地人才、资金、能力不足困境，促进当地的建设和发展。
第三节PPP模式建设特色小镇的设计运作流程
通过对“特色小镇”多维度的描述，基本确定了特色小镇的各类“参数”范围。将PPP模式应用于特色小镇的建设，完全可行。基于建设的共性过程，结合PPP模式在特色小镇建设上的应用，应该通过尽职调查，发现特色；全面论证、科学定位；多规合一做好空间规划；整体采购与专项采购相结合。
一、挖掘内涵
1特色
即不一样的特质，是建设特色小镇的灵魂。可能是显性的，也可能是隐性的。可能是传统的，也可能是要创新的。此外，特色也有许多种，那种特色能打造成小镇的名片，也需要甄别。无特色，不成特色小镇。
2专业的尽调
专业的尽调，可以避免拍脑袋式决策。诚如上述，如存在各种特色的情况下，如何周密论证，去伪存真；传统的特色，如何焕发出生命；如何根据人才结构、区位、现有产业发现新特色。均需要专业公司帮助找到答案。
二、科学定位
1、按照控制数量、提高质量，节约用地、体现特色的要求，推动小（城）镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相结合。
2、分类把控。大城市周边的重点镇，要加强与城市发展的统筹规划与功能配套，逐步发展成为卫星城。具有特色资源、区位优势的小城镇，要通过规划引导、市场运作，培育成为休闲旅游、商贸物流、智能制造、科技教育、民俗文化传承的专业特色镇。远离中心城市的小城镇，要完善基础设施和公共服务，发展成为服务农村、带动周边的综合性小城镇。
3、在尽调的基础上，分析好相应的数据，结合上述因素，给特色小镇作出定位，成为规划设计的基础。合理确定城市规模、开发边界、开发强度和保护性空间
三、多规合一，规划先行
1、完善城市规划前期尽调和研究、组织公众参与，提高规划编制科学化、民主化水平；
2、推行城市规划政务公开，加大公开公示力度；
3、加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、农田保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动特色小镇以“特色”为灵魂的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。
4、充分重视“特色”与规划之间的紧密联系。用特色引领规划，用优秀的规划，突出、强调“特色”，把“特色”进行放大。
5、保持城市规划权威性、严肃性和连续性，坚持一本规划一张蓝图持之以恒加以落实，防止换一届领导改一次规划；
6、加强规划实施全过程监管，确保依规划进行开发建设。
四、融合可行性研究与PPP实施方案
1、市场主导，政府引导。正确处理政府和市场关系，更加尊重市场规律，坚持使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，切实履行政府制定规划政策、提供公共服务和营造制度环境的重要职责，使城镇化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程。
2、统筹规划，分类实施。在多规合一的总体空间规划基础上、通过战略布局和制度安排，鼓励社会资本前期介入，探索创新，凝聚各方共识，实现重点突破，总结推广经验，积极稳妥扎实有序推进新型城镇化。
3、通过上述前期准备，在确定具体项目的内容后，可在编制可行性研究报告时，结合PPP模式的特点和要求，编制PPP项目实施专章，可以保证包括将来的具体项目的设计，都保持特色小镇的“灵魂”不变。
4、实施方案中的建设，要着眼于发展，既突出特色，又培育创新
不是为建设而建设，在突出特色的基础上，让建设成为发展的基础或孵化，增强小镇的造血功能，发展小镇的产业，产融结合推动产城结合
特色不是古旧，相反，特色是竞争力，是生命力。创新是小城镇持续健康发展的根本动力。要发挥小城镇创业创新成本低、进入门槛低、各项束缚少、生态环境好的优势，吸引特色产业发展所需各类人才。打造大众创业、万众创新的有效平台和载体。鼓励特色小（城）镇发展面向大众、服务小微企业的低成本、便利化、开放式服务平台，构建富有活力的创业创新生态圈，集聚创业者、风投资本、孵化器等高端要素，促进产业链、创新链、人才链的耦合；依托互联网拓宽市场资源、社会需求与创业创新对接通道，推进专业空间、网络平台建设，推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展。
五、整体采购与专项采购
1、整体采购
将特色小镇作为“区域开发性项目”
（1）采用PPP模式的特色小镇项目也可以理解是一个PPP项目，社会资本方参与调研及规划，深度介入，全面理解标的“特色小镇”。政府将特色小镇项目的设计、建设、经营和维护交给社会资本；
（2）特色小镇的PPP模式下，政府和社会资本之间属于长期合作，其最终的目的在于提高特色小镇的长期效益。由于特色小镇项目回报的长期性，良好的合作关系与各方利益的一致性是保证特色小镇长期建设的内生动力。
2、整体规划下的专项采购
（1）此模式是应当在多规合一的整体规划业已完成的前提下进行。
（2）项目采购内容明确，更突出及强调“专业能力”，更符合PPP模式对专业能力的要求。
（3）项目之间的“衔接”应平滑，即可能会产生多个相互关联的“项目配套”问题。
3、二种模式的优劣比较
（1）整体采购模式下，对社会资本各方综合能力的要求极高。优点是，一旦能采购到优质的社会资本，鉴于利益的高度一致，可以有效地保障特色小镇的建设。缺点是，一旦社会资本的综合能力不足，会对整个特色小镇的建设带来毁灭性地打击；其次是采购难度大，风险大。
（2）单体项目采购模式下的优点，一是可以相对容易的采购到专业能力强的社会资本方，二是单体项目的进展，不构成对整体建设的巨大威胁，政府方调控的余地大。缺点是，采购频繁、绩效考核及监管难度增加。多个相互关联的“项目配套”问题会增加政府的协调难度。
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