体育场馆PPP案例解析

G20之后，杭州将进入2022年亚运会筹备，同时杭州也将接连迎来重要国际会议及中国大中学生运动会、世界短池游泳锦标赛、世界游泳大会等赛事。对杭州来说，亚运会等赛事的举办无疑可以极大地提升城市形象和国际知名度，有利于城市基础设施建设和城市功能的进一步完善。据报道，杭州国际博览中心已投入使用，后期主场馆、网球中心、游泳馆、综合训练馆等也将陆续进入建设阶段。 

近些年来，国务院及相关部委连续出台了多份政策文件，如《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（国发[2014]46号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的意见》（国发[2014]60号）、《国务院办公厅关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》（国发办[2015]85号）等，提出要通过多种融资途径采取特许经营等方式，鼓励社会资本参与教育、体育健身、文化设施等的建设。在《体育产业发展“十三五”规划》中，明确提出要加大财政金融支持，吸引社会投资，推广运用政府和社会资本合作模式（PPP）。在一系列政策推动下，从财政部全国PPP综合信息平台项目库中可以看到，截止2017年1月31日，体育场馆建设PPP项目已达到了214个，其中不仅包括大型的体育中心，如沈阳奥体中心、鞍山奥体中心等项目，也包括了许多中小型体育中心，如义乌市佛堂镇全民健身中心、龙泉市体育中心等。在大力推动PPP的背景下，体育场馆PPP项目也迎来了发展热潮。

从体育场馆建设历程来看，国家体育场鸟巢是第一批采用PPP模式兴建的体育项目，然而在北京奥运结束后，鸟巢项目即因各种原因最终导致了合作的失败，社会资本方中信联合体宣布放弃30年的特许经营权转为永久股东。虽然其发展效果没达到预期设想的结局，但作为率先试水PPP模式的体育场馆项目，其模式仍具有一定的借鉴意义。

体育场馆作为社会公众项目，一直以来都是由政府投资建设和运营维护，通过财政补贴弥补亏损，对政府来说具有较大的财政压力，在多种模式比较下，北京市政府最终选择了“政府引导，市场化运作”的PPP模式。由北京市国有资产经营有限责任公司代表北京市政府出资58%，中信联合体作为社会资本出资42%，其中中信集团联合体包括中信集团、北京城建集团和美国金州公司，国家体育场有限责任公司负责融资和建设，中信联合体体育场运营有限公司负责30年特许经营期内的国家体育场赛后运营维护工作，北京城建集团作为项目建设承包商。

国家体育馆作为北京奥运的主场馆，肩负着展示国家形象的重担，也是世界上同类体育场馆中规模最大、结构最复杂、技术难度最高、工期和质量要求最严格的体育场。 为了顺利完成该项目，北京市政府提供了众多优惠政策和鼓励措施，如为项目公司低价提供土地、提供18.154亿不求回报的政府补贴、承诺体院场馆的唯一性等，项目公司还获得了12亿的银团授信额度，除此之外北京市发展与改革委员会承诺协调各部门帮助联合体取得利润。可以说，国家体育馆项目的建设具备了充分的建设条件并得到了政策的大力扶持。

但也由于该项目的特殊性，导致了从建设期开始就问题不断。根据北京市政府要求项目需在三年多的时间内完成，出于项目技术的复杂性、后期可闭合顶盖设计的修改、图纸的不完整性等原因，导致了项目在2004年7月3日被迫停工并进行重新设计。重新设计的行为不仅导致了工期的延误，同时因设计变更、投资超概算等情况引起了各方的纠纷与争议。建设时期存留的问题也影响到了后期场馆的运营，例如可闭合顶盖设计的修改，导致了预算超支，也导致了后期场馆内全天候商演无法实现，每年大约只能举办16次大型活动，大大影响了场馆运营的可得收入。

在客观条件影响运营的情况下，项目公司也因缺乏运营经验而导致主观运营不善。后期运营方为了尽快收回前期投资，将运作焦点集中在经济效益上，出现了“冠名权风波”、“天价矿泉水”等事件，导致商业利益与公共利益冲突加剧，引起了社会公众的不满。 最终，国家体育场原应具有的商演收益、广告收益、旅游收入、企业赞助收益等都未达到预期效果，项目公司难以负担维护和运营费用。

在北京奥运赛后一年，北京市人民政府和中信联合体签署了《关于进一步加强国家体育场运营维护管理协议》，由北京市政府拥有项目公司58%的股权，主导经营场馆并承担相应责任，中信联合体的30年经营权终结，产权结构变动如下图所示：

其实国家体育场项目经营权提前终止也符合该项目的实际情况，国家体育场的国家形象和政治意义远大于单纯的商业运营意义，大量的广告和冠名行为并不利于维护国家形象，高昂的维护费用将必然导致高昂的门票价格，这与公共利益也产生了冲突，奥运之后国家体育场的性质更偏向于公益性，商业化与公益性的矛盾最终导致了北京市政府提前收回运营权。

深圳大运中心项目是另一个具有借鉴意义的项目，大运场馆作为第26届世界大学生夏季运动会的主场馆区，也是深圳实施文化立市战略、发展体育产业、推广全民健身的中心区，是深圳地标性建筑，投资约41亿元。

在世界大学生运动会举办后，深圳大运中心项目同样遇到了运营难题，每年约6000万的维护费成了深圳市政府的负担，为了解决这一问题，龙岗区政府采用ROT模式与佳兆业集团控股有限公司（以下简称“佳兆业集团”）进行运营合作，即龙岗区政府将政府投资建成的大运场馆交给佳兆业集团以总运营商的身份进行运营管理，前五年政府给予每年不超过3000万元的补贴，同时要求佳兆业集团在五年内完成不低于6亿元人民币的修建及配套商业修建工程的全部投资。运营期间，项目设立由佳兆业项目公司与龙岗区政府双方共同管理的调蓄基金，调蓄基金从运营利润中提取，基金主要用于场馆的日常维护、增加赛事活动数量、提升赛事活动档次等。双方约定40年合作期限届满后，佳兆业集团将全部设施移交给政府部门，其项目交易结构如下图所示：

由于PPP项目的公益性要求，佳兆业集团接管大运中心并不能直接涉及房地产开发。为破解赛后场馆持续亏损的难题，深圳市政府同意把大运中心周边一平方公里的土地资源交给龙岗区开发运营，并与大运中心联动对接，但原则上不得在大运中心“红线”内新建建筑物。佳兆业集团依托于大运场馆的平台，把体育与文化乃至会展、商业有机串联起来，把体育产业链植入到商业运营模式中，对化解大型体育场馆赛后运营财务可持续性难题进行了有益尝试。

总结大运中心的运营模式，与国家体育场项目相比存在着一些不同之处：

1. 深圳大运中心项目采取总运营商与专业团队共同运营的模式，由实力雄厚的总运营商引入AEG、英皇集团、体育之窗等具有国内外赛事、演艺资源和场馆运营经验的专业运营团队共同承担运营职责，对运营更具有经验，这点相对于国家体育场项目来说弥补了缺乏运营经验的劣势。

2. 大运中心构建了商业-场馆-片区的联动商业模式，创立了运营调蓄基金，通过商业运作反哺场馆运营，进而由场馆带来的人流带动了大运新城开发建设，因此带来了经营性收入。这点是大运中心特有的优势，作为国家体育场项目，其周围的发展规划更为严格，无法做到通过片区运作带动场馆运营。

3. 大运中心项目引入了财政资金支持，通过前五年运营和赛事财政补贴、演艺专项补贴等方式，扶持总运营商引进更多更好的赛事和演艺活动，最快地提升了场馆的人气和档次，保证了场馆后期运营的通畅性。虽然国家体育场项目也有财政补贴，但并未直接用于对发展赛事和演艺专项的补贴，这一扶持政府直接有效地保证了大运中心的后期运营。

根据PPP项目所具有的公益属性，其所有权仍归属于国家，产权性质属于国有产权，体育场馆的所有权与经营权分离，并且在大多体育场馆PPP项目中，为了保证其公益性，场馆的产权都不进行分割，因此，在项目合作期内社会资本拥有的是对场馆的占有、使用、经营权。

大型体育场馆的使用权是对场馆资产的性质和功能的利用，包括体育场馆的房屋建筑、场馆的设施设备、商铺门面、停车场、场馆范围内的空地等，当然还包括场馆的无形资产，如场馆名称、标志、图形等，如前所述，经营性体育场馆的可经营性对社会资本来说比较重要，体育场馆的具体可服务及运营内容如下图所示：

从图中可以看出，体育场馆的可运营内容集中在各类体育赛事、演出的举办，场馆、场地租赁，企业冠名，广告开发，商品销售等部分，但以上部分的运营仍需依实际情况来实际，特别注意公共部门和私人部门的兼顾性，对提供的服务要进行合理的市场评估及定价。国家体育场运营权提前回收的一部分原因就是因为公共利益和商业利益出现了冲突，因此协调好公共利益和社会资本的商业利益是运营好体育场馆项目的基础。

体育场馆PPP项目在现今PPP模式大力发展的趋势下已经得到了广泛的推广和应用，其模式和可行性也得到了认可，而难点依旧集中于如何运营。对于大型体育场馆项目来说，明确场馆项目的利益主体和利益需求是进行运营治理的重点，在明确了公司双方利益的基础上，对场馆的所有权、经营权、使用权、处置权等进行合理分配，协调好公众和商业利益，才能保证后期的运营顺畅。