【深度解析】PPP专家资料不容错过:海绵城市PPP项目实务要点

海绵城市PPP项目实务要点

       (一)项目打包，合理配置

        由于海绵城市建设并不是单指某个具体的项目，而是一种综合的概念，需要结合采用“渗、滞、蓄、净、用、排”等六大方面的工程技术措施，来控制城市雨水径流，进而实现低影响城市开发建设，最大限度地减少由于城市开发建设行为对原有自然水文特征和水生态环境造成的破坏。因此关于海绵城市建设的项目种类较多，分类也较复杂。

        针对项目数董多的特点，可以根据项目各自特点对项目进行具体细化分类, 分类方式通过包括以下两种：

        第一,根据建设内容划分排水防涝设施、城镇污水管网建设、雨污分流改造、雨水收集利用设施、污水再生利用、漏损管网改造、绿地广场、湿地公园等各类子项目。

        第二，根据项目产出性质划分为纯公共产品、准公共产品和非公共产品三类。在进行分类的基础上可以通过将不同项目打包的方式实现优劣搭配，搭建最合理的结构。作为海绵城市建设试点城市的鹤壁市就在根据项目产出性质的基础上又按照支付运营方式不同具体细分为六类。关于鹤壁市海绵城市建设项目特点及融资方式分析表如“表12 -1鹤壁市海绵城市建设项目特点及融资方式分析表”所示：

        (二)依托项目特点，合理设置投融资模式

        针对PPP模式在海绵城市建设上的应用，国内PPP知名学者王守清教授提出：如果要应用PPP，关键是要明确項目的四个方面即界面、产出要求、绩效指标和收益益来源(政府付费、污染者付费、受益者付费等），如果是不能明确这四个方面边界条件的项目，则应用PPP较难或效率不高，还容易产生责任承担主体不清，甚至不适舍PPP的问题。进一步而言，海绵城市本身是一个比较抽象和宽泛的概念，大致可以分为两类：

        第一类：蓄水保水的绿地/湿地/流域等。此类項目因四个方面的边界条件较难明确，应用PPP具有一定难度，因此需要政府和投资者在整体规划、集成设计和优化时严格把关，由央企或者国企牵头组成联合体实施较为适宜，因为其与政府目标一致，并具备全方位、全过程、集成优化的能力，容易提高整体效率，也可避免上述四个方面边界条件不明确而产生的争议。

       第二类:雨水/生活污水/工业污水等的治理。此类项目四个方面的边界条件较为明确，甚至可以定量（如排放要求），投资相对较小等，因此应用PPP相对较易，可以由具备资金实力和建设运营能力的单个或联合体社会资本负责。

       据此，海绵城市建设项目的投融资模式应遵循以下原则确定：

       首先，应通过厘清项目边界条件，合理筛选项目。具体而言，应根据项目特点确定合作界面、产出要求、绩效指标以及收益来源四个边界条件。如果边界条件过于不清或者责任主体无法明碥的，則不建议采用PPP模式，可以通过政府购买公共服务等其他方式完成项目建设。

       其次，针对边界条件淸晰适宜采用PPP模式的项目，也需要根据项目自身特点，合理设置投融资模式。针对没有项目经营收益的纯公共产品如绿地、公园、河道、蓄水保水设施等项目，可以采用政府付费机制建成后委托专业公司负责运营维护。针对可以通过特许经营或通过土地资源升值获利的项目如污水处理厂、再 生水、片区开发等项目，则可以吸引具有专业建设和运营管理技术的社会资本进行投建设，常见运作方式包括DBFO(设计一建造一融资一 运营）、BOT(建设一运营一移交）、ROT（改建一运营一移交）等。

       另外，对于还不完全具备由社会资本建设运营条件的项目，可以采取以政府投资为主、社会资金投入为辅的方式，建设过程中依靠政府对海绵城市建设项目的专项资金投入作为启动点，通过特许经营和购买服务等方式，引入合理的社会资金，合理缩短企业投资回收期。

       (三)强强联合降低风险，发挥项目螯体效益

       针对投资额高、技术要求复杂的项目，建议具备专业资质的社会资本组成联合体参与项目投资建设。由于海面城市建设涉及的工程体量相当大且技术要求也很高，需要项目投资人和承包商统筹自然降水、地表水和地下水的系统性，协调给水、排水等水循环利用各环节，并提前全面考虑项目的复杂性和长期性。实践 中，往往需要多个具备专业技术的设计和施工单位一同参与，以順利完成項目的具体规划要求。因此，国务院《关于推进梅绵城市建设的指导意见》(国办发 [2015)75号）就明确鼓励有实力的科研设计单位，施工企业、制造企业与金融资本相结合，组建具备综合业务能力的企业集团或联合体，采用总承包等方式统筹组织实施海绵城市建设相关项目，发挥供体效益。另外，国内投资人还可以联合国际知名建设、管理机构为PPP項目实施带来先进的建设、管理经验，在保障公共服务有效提供的同时提高公共服务的质量。

       需要注意的是，由于海绵城市建设项目技术复杂，子项目众多繁杂，核心边界条件需要通过谈判才能据以合理确定，因此，依据财政部关于印发《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的通知（财库〔2014〕214号）第3条的规定，宜采用竞争性磋商方式开展社会资本的采购。实践中，多数海绵城市PPP项目也的确采叫了竞争性磋商方式，以便于项目采购的开展。

        但需要强调说明的是，采用竞争性磋商采购方式的，具备专业资质的中选社会资本能否直接承包项目工程建设在法律法规上目前仍处于空白状态，因此实践中需要政府及时出具相关法律规范文件，提升项目对于社会资本的吸引力，保障海绵城市PPP项目的及时落地。

        (四)注重绩效考核机制，科学评价建设成效

        采用PPP模式投资建设的海绵城市项目，项目运营维护阶段是必不可少的环节之一，尤其是针对海绵城市建设的准经营性项目或非经营性项目，政府通过财政支出支付运营维护服务费是社会资本获得回报的重要途径，因此绩效考核机制的合理设置在海绵城市建设PPP项目中至关重要。

        为推进城市生态文明建设，促进城市规划建设理念转变，科学评价海绵城市建设成效，住房和城乡建设部己于2015年7月10日发布了《海绵城市建设绩效价与考核办法(试行)》。在该考核办法中,将海绵城市建设绩效评价与考核分为城市自查、省级评价和部级抽査三个阶段，并在具体考核标准分为水生态、水环 壕、水资源、水安全、制度建设及执行情況和显示度六大类共18项指标，从定性和 定量以及约束性和鼓励性角度分别考察，以保证海绵城市PPP项目的建设和运营质量，该办法是科学、全面评价海绵城市建设成效进而实现物有所值的有力保障，政府方和社会资本方均应在项目操作实践中给予髙度重视。

        (五)结语

        海绵城市建设是落实生态文明建设的重要举措，是实现修复城市水生态、改善城市水环境、提高城市水安全等多重目标的有效手段。实务中,考虑到海绵城市建设项目分类较多、项目产出以公益性为主的特点以及鉴于国内在海绵城市PPP项目模式尚不成熟的现状，各地应根据项目特点因地制宜合理设置项目投融资模式，避免盲目效仿其他地区案例的做法。同时，应注重在项目建设和运营程中建立合理的绩效考核制度和指标体系，探索按实施效果的付费机制，通过绩效考核对項目质貴进行把关，实现所需建设项目的“海绵”功能。

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