PPP实务|习近平总书记考察南宁那考河生态PPP项目(附深度解读)


来自:PPP操作实务     发表于:2017-04-25 16:57:48     浏览:613次

近日,习近平总书记考察了南宁市那考河生态综合整治项目。南宁那考河流域治理项目,是国内首个实施并投入运营的城市水环境流域综合治理PPP项目。


总书记问住在附近的居民,这里环境变化大不大?住在这里感觉怎么样?听到大家给予肯定的回答,总书记说,到这里就是要看看生态综合治理的实际效果,大家满意是一个标志。习近平说,生态文明建设是党的十八大明确提出的“五位一体”建设的重要一项,不仅秉承了天人合一、顺应自然的中华优秀传统文化理念,也是国家现代化建设的需要。付出生态代价的发展没有意义。保护生态,和谐发展,是现在我们建设方方面面都要体现的理念。在考察中,北排集团的建设者向总书记汇报了那考河流域治理情况。


那考河PPP项目考察记:五位一体的典型环境绩效合同服务


来源:E20环境平台

作者:E20研究院院长助理 肖琼


背景:为提升对黑臭水体治理领域中涉及的政策、技术解决方案、商业模式等核心要素研究的认识,以及环境绩效合同服务模式中关键问题解决的研究及案例分析,为政府落实水十条中黑臭水体目标提供政策研究支撑,E20研究院启动了“环境产业蓝色之旅—第二季.黑臭水体行动计划”。于2015年9月25日,在E20环境平台高级合伙人/中宜E20环境医院执行副院长方桦的带队下,由专家顾问团队、E20环境平台研究团队、以及E20环境产业俱乐部成员——博世科核心管理及技术团队组成的E20调研组,走进了广西省南宁市竹排江上游植物园段(那考河)流域治理PPP项目(以下简称“那考河项目”)管理部,与项目参与相关方负责人及代表进行了为时半天的多方座谈以及调研。其中,专家顾问团队由三人组成,分别是:上海济邦咨询公司董事长、PPP领域知名专家、《基础设施和公共事业特许经营法》起草小组核心成员张燎,中国城市规划设计研究院水务与工程规划院资源能源所副所长、海绵城市政策与技术专家王家卓,福建农林大学公共管理学院副院长、环境产业政策专家苏时鹏;项目三方代表分别是南宁市“中国水城”建设及邕江综合整治和开发利用工作领导小组办公室(以下简称“水邕办”)/南宁市城市内河管理处副主任彭奠安、南宁北排水环境发展有限公司总经理刘启诚、北京城建道桥建设集团有限责任公司总经理助理吴庆等;博世科核心管理及技术团队由宋海农总经理为代表。


E20研究院行业研究员对座谈会进行了现场纪录,针对项目相关信息、专家发言及建议进行了整理及总结,整理成文以供产业各界参考,也期望为各地在推动流域治理、推动PPP下的环境绩效合同服务模式的落地提供参考。


广西首个PPP项目:政府重视集四个特点于一体


作为2015年全国首个落地的流域治理PPP项目、广西省首个PPP项目、南宁市政府向国家申报海绵城市示范区范围内的重点项目,那考河项目本身就集行业热点关键词于一体,这也正是E20调研组选择那考河项目作为黑臭水体行动计划的考察首站的初衷。


根据刘启诚的介绍,那考河项目在可研报告完成后,于2014年10月份向社会进行了公开招标,共有四家社会投资人通过资格预审核,两家社会投资人进入竞标阶段,2015年2月,确认北京城市排水集团有限责任公司(以下简称“北排”)中标。当月月底,南宁市城市内河管理处、北排、南宁建宁水务投资集团有限责任公司(以下简称“建宁水务”)签署了PPP项目合同(由PPP协议以及流域服务协议组成),成立了项目公司——南宁北排水环境发展有限公司,其中北排所持股权比例为90%,建宁水务所持股权比例为10%。项目于3月31日开工,总投资约11.9亿元,合同期限为10年,其中建设期为2年,项目进入运营期以后,按季定期支付流域治理服务费。这里需要说明一点的是,项目投标总投资额为9.98亿,但由于项目边界条件在过程中发生了变化,导致项目预算总投资调整为11.9亿元。


根据刘启诚介绍,该项目本身的特点可以用“低、高、多、窄”四个字概括:


低-项目收益率低,根据E20研究团队调研得知,本项目的内部收益率不足8%,成本核算涵盖了建设成本以及运营成本,较低的项目收益率得益于项目的融资成本低。


高-项目标准高,项目考核三大指标为“水质、水量、防洪”。河道断面、污水处理水质需要达到地表四类水,河道的补水量不低于污水量的80%,河道行洪按50年一遇洪水标准。项目采用按效付费的方式支付服务费。


多-项目内容多,工程内容包括——河道整治工程、河道截污工程、河道补水工程、污水处理厂建设工程、沿岸景观工程、海绵城市示范工程、信息监控工程。其中沿岸景观工程中,在对项目地域特征和周边环境研究的基础上,设计了“那色生香”的主题,融入了南宁市本地特色的壮乡“那”文化,这是北排能够中标本次项目的加分项之一。海绵城市以“净”为主,解决城市河道黑臭问题。


窄-建设红线窄,河道全长6.35KM(含主河道以及支流河道),70%的河道面相对比较窄,可利用的作业面较小。


专家:五位一体的典型流域治理PPP模式下的环境绩效合同服务项目


在多方对话中,张燎表示,那考河流域治理PPP项目是一个集城市河道治理按效付费、PPP模式、海绵城市设施、黑臭水体整治以及国内首个竞争性磋商项目五大亮点于一体的典型项目。目前大多数河道治理PPP项目,基本上是包装的带帽的BT或EPC加融资等,真正按照环境效果付费的没有,因此可以说,这个项目是独一无二的。就项目本身特点而言,其能够反映整体服务效果及服务成本的单一指标比较好,同时又综合性的反映了各个因素,即反映了建设期的投入-固定资产投资,又反映了运营期投入-服务成本,又考虑了合同时间长短及项目融资成本。另外,合同的签订,只意味着乙方可以拿到项目,但是能不能拿足服务费,又与治理效果直接相关。在系列的设计下,那考河PPP项目合同很好的反映了从工程、技术、建设投资、运营到最终体现出处理效果的服务的整合。


E20调研团队认为,按效付费使得PPP项目在黑臭水体治理领域的落地进了一大步,能推动项目方在运营过程中不断的改进。集五大亮点于一身的那考河项目,得益于良好的内外部环境:


政府重视、开放


为落实国家环境治理的战略目标,南宁市加大了环境治理的投入力度,市政府与各个区签订了责任状。作为十八条内河的其中一条的其中一段,那考河项目得到了市政府的高度重视,工作一直由市长亲自推动。南宁市政府通过那考河项目启动南宁市的黑臭水体治理,并期望为南宁市接下来的18条内河治理打下基础,树立南宁市标杆、广西流域治理典范。基于此,南宁市政府在与北排合作的过程中,首先开出的条件即是治理要确保效果。彭奠安向E20调研团队如是说,目前,为落实水十条工作目标,在博世科的协助下,南宁市正全力摸查黑臭水体情况,争取在今年年底完成,然后南宁市政府会针对不同水体情况采用多种模式、多种投入进行全市黑臭水体的治理。


另外,与其他各省市不同的是,为推动“水城”建设,南宁市于2012年成立了水邕办,是一个独立的法人事业单位,与内河管理处同一套工作团队,双重身份让南宁市的内河治理在工作推动、项目流程管理等方面提高了效率。


项目融资成本低


据E20调研团队了解,此项目通过招标的方式获得了建行的信用贷款,这也是少有的河道治理PPP项目中的纯信誉担保贷款,贷款利率在基准利率以下。相当优惠的贷款条件,一方面来源于目前银行业对于PPP项目的青睐,另一方面来源于银行对两个股东公司背景的认可。


前期工作的充分准备


项目启动后,南宁市内河管理处聘请了专业的交易顾问-上海济邦投资咨询有限公司(“上海济邦”)和技术顾问-北京清控人居环境院有限公司(“北京清控”),在很大程度上保证了此项目质量的稳定性。很多地方政府在开展PPP过程中,要么不愿意花钱聘请技术顾问,要么用工程可研环节来替代,或者把设计院应该完成的工作交由交易顾问去替代完成……系列不正确的工作方法所导致的就是项目质量的不稳定。


E20观察:环境绩效合同服务模式产业首落地“美”中亦有不足


在整个座谈过程中,通过多领域专家与三方参与主体的对话,E20研究团队也发现了在全国首个环境绩效合同服务模式落地的典型项目中的一些“美”不足,项目参与中的甲乙双方也存在着风险认识不足、重视不够等问题。


项目启动时间仓促,竞争不充分


该项目从去年12月底正式启动到确定投资人,仅用了二个多月的时间,一方面说明了南宁市在推动项目开展过程中的高效,但另一方面可以看出时间的仓促,从资格预审只有四家企业通过可以看出一定程度上的竞争不充分,在工程规划决策、按效付费细则落实、投资测算上存在着一定的问题。张燎建议,希望南宁在接下来的河道治理项目中,能在时间上充足考虑,给予社会投资人更多的时间以及参与空间,让项目竞争更公平、竞争更充分。


地方政府在某些认知上存在不足


苏时鹏告诉E20研究人员,目前在环境治理PPP项目落地的过程中,很多地方政府还很不成熟,一心只想搞环境工程,但对PPP的认识很不足,更别说考虑环境绩效了。另外,服务价格的确定是PPP项目交易结构中的核心问题,也是一直以来难以解决及专业度较高的问题。同时,各地情况的不同,在环境治理项目上,投资成本及服务价格也千差万别,由于信息公开不充分、参考标准的缺失,若没有专业机构的协助,在专业度上相对不成熟的地方政府很容易被企业牵着鼻子走路。


甲、乙及第三方风险认知相对薄弱


由于PPP模式还处在发展的初期,很多的问题还没有探索出更好的解决方法,需要参与各方共同努力解决,问题即意味着风险,这是市场前行者所必须面临的。在此项目中E20调研团队也看到了参与三方在风险认识与把控上的不足,作为甲方的地方政府存在价格认识不足、监管环节等方面的风险,作为乙方的投资人面临最大的风险就是政府的支付稳定性以及项目建设及运营过程中的“天灾人祸”等,作为提供项目贷款的银行存在担保不足等风险。特别是流域治理中存在的溢流问题,会为投资人带来很大的风险,王家卓在座谈会上强调说。为尽可能的降低各方所面临的风险,E20调研团队建议,在后续的工作中引入专业的咨询机构,助推甲乙双方签订补充协议。特别是对地方政府而言,建议借助第三方服务机构的力量,在选择社会资本、项目建设、项目运营等不同的阶段,加强自身管理能力的建设,推动环境治理PPP项目的真正落地,解决当地环境问题。


交易结构的核心问题没有得到突破


问题主要表现在两个方面,首先没有解决项目收费问题,目前河道治理项目的资金来源主要是政府财政支付,虽然在这一点上形成了项目的稳定支付体系,但是没有形成稳定的收费机制,这是很多环境PPP项目面临的难点,如何把环境治理的外部收益内部化,还需要多方努力共同解决。其次,对于环境绩效合同服务而言,没有解决投入成本与绩效指标间的关联。E20调研团队认为,以上这两个问题是环境绩效合同服务交易结构设计的难题,也是未来环境绩效合同服务项目需要解决及突破的关键点。另外,苏时鹏告诉E20研究人员,在那考河项目中,很核心的一点突破即是按效付费,有相应的惩罚机制,但是没有相应的激励机制,在推动企业的积极性上相对有些遗憾。


反映出一定程度上的“国进民退”


在传统的环境治理领域,以BOT/TOT为核心的PPP模式已经过了长时间的发展及验证,出现了一批有实力的企业,地方政府在选择治理企业的信心相对足。但是,面对新兴的环境治理领域,面对新形势、新治理需求下的PPP模式,地方政府在选择乙方时相对比较谨慎,会更倾向于选择与体制内的大企业合作,会在一开始设定进入门槛,把民营企业挡在竞争之外。针对此点,参与座谈的博世科总经理宋海农亦表示出了担忧。张燎表示,环境治理项目在选择社会资本时,应该以企业的治理经验以及治理效果为选择基础,不应论出身。




相关阅读2:

深挖“水环境治理”:从那考河项目

PPP能带来什么?

来源:E20环境平台   作者:任萌萌

随着“水十条”、“海绵城市”的不断推进,该怎么以效果为导向来治理水环境?PPP的作用备受瞩目。它能带来什么,造成哪些影响?


只有真正经历过的人才有发言权。E20研究院特别邀访了北京市市政工程设计研究总院院副总工/教授级高工黄鸥,他参与了广西省南宁市竹排江上游植物园段(那考河)流域治理PPP项目(以下称,那考河项目),负责工程设计,该项目是2015年全国首个落地的流域治理PPP项目,既是广西省首个PPP项目,也是南宁市海绵城市示范区范围内的重点项目,代表意义不言而喻。E20环境平台就此深度对话黄鸥,看PPP下的水环境治理,有什么不同?


以下为黄鸥发言实录整理:


工艺技术并不复杂,但更具“柔韧度”


那考河项目中应用的技术、工艺在以往的工作中都有应用,并不复杂,不会因为“海绵城市”的提出而变得特高大、特神秘。


流域治理属于线面工程,涉及的面比较广,所以按照以往的工程经验,从污水治理角度对那考河的80多个现况排水口进行两岸截污、截流,输送到本项目拟建的污水厂处理,这仍然是比较彻底的手段。同时,这个项目中做的一些设计,例如收集高速路初雨的调节池,也不是因“海绵城市”的提出才发明的,在行业内都曾实施过,比如在2012年北京遭遇721降雨之后,下凹立交积水治理就采用了调蓄措施。


2014年10月份,那考河治理项目招投标的同时,南宁市也在向建设部申报海绵城市,并获得了海绵城市的示范点,正好这个项目在“海绵城市”示范区范围内,最根本的就是把握好“渗,滞,蓄,净,用,排”六个方针,每一个都代表了一个措施。


渗,南宁市每年降雨量平均1300mm,对当地的地下水的渗的补充,在河道范围内体现的效果并不大;滞,目的也是减少外排的净流量,我们采取了一些植草沟,净水梯田也起一部分作用;蓄,主要是针对了周边高速路初期雨水的调蓄;净,主要是净化,两岸的污水截流处理,对于溢流污水的净化,在排水口采取了净化措施,最大限度地去除污染物。针对这个项目的具体特点,“净”的“海绵城市”措施仍然占主要方面;用,经过污水厂和湿地处理完了回用河道补水;排,防洪排涝,要满足50年一遇的要求;此外,当然要配套景观绿化,包括河道边上人行漫步、小桥、南宁市多样化的植物、夜间灯光照明等等,还要引入信息化管理,对重要的地段进行监控,对河道水质进行检测,集合成一个平台,称为智慧管理。


用地的限制,导致要考虑进一步的措施。


那考河项目设计我们面临最大的问题出在“用地”上。城市建设二三十年,对城市用地的摄取量太大,都往河道两边都挤,而且没有治理的河道现状情况脏乱差,很多城市河道都有这种情况。要重新建设、重新塑造,对于要采取的工程措施和水生态环境恢复以及居民休闲空间等,用地就得宽一点。但是从现实来看,河道有的地方就是羊肠小道,这就带来了问题——管道铺设,堤岸护坡,还有一些生态的东西要融进去,包括海绵城市的技术措施、下凹绿地、植草沟、调蓄设施等,这些措施要在河道中应用,却面临划定的河道周边的用地控制线太窄的问题,要做这么多事,下管、铺路,还要亲水,没有地怎么能行?


原规划了两座污水厂,也是由于用地紧张最后设计决定在那考河上游附近的用地内做了一座污水处理厂,按照工程设计的原则,截污管线,污水泵站都做好,对污水口进行初级净化。而对于调蓄,从技术措施上,它本身就需要空间,下不了池子,修不了池塘就从管径、管容量入手,既然截流倍数摆在那里,那就从泵站的结合上调整。污水厂放在上游,下游的污水一定要通过泵站进行提升,泵站考虑是不是这一侧没有地了,去对面能不能找到调蓄的地方,泵站能不能生出一个旁路,正常用的时候,污水厂承受不了的时候分到一个旁路上,建一个充分的考虑用地,找一个适宜的调蓄空间。


要“找够地”就需要前后左右调整,跟既有的设施结合起来。例如护坡,说没有地,坡放不下去,就该打桩打桩,该做直立的就做直立的,而且直立的挡墙也可以是生态的,碎石由铅丝笼弄起来透水,就从这些方面考虑,我们采取了一系列技术手段。当然最理想的是放坡,植物也好搞,两栖动物也有活动空间,可惜用地少了。


总体来说,不存在技术障碍。那考河为什么要治理?每年下大雨发洪水,行洪断面不够,下游顶托,所以要治理;为什么要还清水质?水质无序的排放,没有组织地收集、净化,生态已经一塌糊涂了,所以要治理。不是像孙悟空一挥手就好了,这个事很大,但没有什么特神秘的技术。而“地”的大小却很重要。城市河道治理一定要给规划的范围大一点,给河道建设留点生存的空间,河道是最终防线,现在要求做“海绵城市”,不能不给地,我想今后类似项目应该注意这一点。


普遍意义的标准初见雏形,技术集成方案更加成熟


那考河作为一个流域单元,从设计角度看,与往常的工作又不一样,因为PPP让水环境治理更加系统了。


那考河项目作为首个PPP项目因用地条件紧张,呈现的并不宽广,未来可能会被人质疑:看这个河也不宽,怎么就成为典型了呢?每一条河道形成的流域是不一样的,行洪量等各方面也不同,所以要因地制宜,根据用地、业主方的要求,治理、修复、开发进行综合、系统地考虑。那考河算黑臭水体,其普遍意义在于,从流域水环境整体上进行了综合、系统的治理。


目前还未形成系列标准


PPP投资模式把项目的内容和高度一下子拔上去了,形成了流域治理的大系统,有发挥空间,行业内的各种技术能集成在一起施用。那考河的水力条件是用英国的一个数学模型进行了模拟。与常规的污水治理相比,例如污水厂都设BOD、COD、氨氮、总磷等几种指标,而流域水环境治理却还未形成一系列标准,有的地区出过导则。


因为每一个项目差别太大了,每个项目作为一个流域单位,工程内容、投资、要求都不一样,有各种涨价因素,包括污水处理采取的工艺,每一个管道的周期养护费也要重新测算;还有,例如一个河道的巡视投入多少人工,开车还是自行车,耗多少汽油等等,每个项目的复杂程度太大。尤其地质勘探方面,河道周边的地质情况非常复杂,要求地质勘察单位所做的工作要细致,这都是属于技术,社会因素、经济因素都要充分考虑。


这需要靠线性的积累,将来相关项目越来越多,可能会形成一个统计概率上的范围,会更靠谱一点。现在仅仅那考河一个项目完工了,这个不具规律上的参考性。例如污水处理工程设计的经验参数,日本就是在全国范围内统计。每条曲线的参数范围、投资构成等,每个项目都不一样,有的可能偏重地质情况引起的结构措施,有的可能偏重场地、空间引起的工艺措施变化,积累形成了一个规律性的系统标准。所以目前可以先设置一个框架,罗列要考虑的角度,未来形成一个预测模型。


效果为导向,未来道路可能更深、更广


在PPP的投资方看来,你采取什么技术措施都行,只要达到效果和投资合理,当然节省造价为最好,目标在于水质清澈、生态环境好、行洪排涝安全等。那考河项目是怎么来测定这个事的?招标文件中设定:在河道的起点、四分之一处、四分之二处、四分之三处、最后一处,设置五个监测断面,每个断面各水质要达到标准。




那考河项目就反映出一个问题,设计方案必须准确,尤其是一些土建施工方法,有一些东西在定额里面是体现不出来的,但是必须对当地情况有了解,项目中北京市政院南宁分院的工作人员就对当地情况非常了解,一说打桩要耗费多少钱都能一一答复,这样才能让投资方信服。


PPP带来的不同,诙谐地说,就是:当前市场上又多了一个“揣着钱的大爷”,让设计单位面对的机会又多了一些,同样也面临新的问题——怎么来更深入地,拿出优化的方案,让投资方信服,依据在哪,为什么花这么多钱,都要说得投资方心服口服。


未来市场将有变化


PPP水环境治理项目预示未来的市场情况将有所变化,例如北京市政院不仅要面临北京的北排、南宁的绿城水务等行业内的专业的合作机构,而且可能其他越来越多的大企业会带着资金来投入环保,这也会形成我们的任务来源,可能是做起重机的、电子行业的,但是有钱、有投资环境的能力,无形中都会形成工程设计单位的市场,这个覆盖面也许越来越大。


同样,工程设计工作也需要转换思维,跟得上形势的变化,要注重新出现的业务范围,例如北京市政院一样的工程设计单位的利润增长点都会在这些范围内,或许会多家竞争一个项目,争得头破血流的,这样的情况或许将更多。不管怎么说,投资的越多,说明对环境治理的资金来源就会越多,对我们赖以生存的生态环境的改善就会越来越好,这是好事。


呼唤“后评估”制度诞生。将来需要形成一种机制,监测包括工程设计、建造、运行管理等是否合理,不让不合理的设计造成运行负担,尤其对于流域治理的效果好坏的评估,需要这样的机制,这会对市场参与各方之间形成约束,会促进行业有效发展。


设计院必须主动考虑一些东西


“水十条”之后,以流域为单元的治理会被大力倡导,同时PPP模式的注入也让行业提出了更加规范的要求。现在不同的投资方业主多了,设计方面就需要尽量一次性提出让投资方满意的方案——我提出来的东西,经过了认真的思考,证据在哪,依据在哪,我不能模凌两可表达我的意思。这要求工程设计更严谨,更让人感觉到创新、有内容,尤其像北京市政院这样的机构要有大型设计院的水平,要抗住自己的牌子。


投融资体制促进设计方面更加进一步地锤炼本领,拿出真正让人接受的东西,以流域为单元的综合治理项目应该大力提倡,能将其做好的重点也在于前期策划,行业内应该呼吁,前期策划要更加全面,从技术角度、资金角度等多方面进行分析,让招标文件一本比一本更精彩、细致、操作性更强,争取能给设计和建设合理的周期。


设计人员岂一个忙字了得?


在近30年的从业生涯中,我参与或负责过的工程项目涉及20多城市,各地都想把水环境治理好,但是并不是都如北京、上海实力雄厚,普遍投资能力有限,而在PPP项目中,环境治理与效果、回报挂钩,谁愿意多掏钱?这个基准很难确定,需要设一个平均数。


水环境治理项目中的设计院打个不恰当的比喻就像“搞装修的”,业主要装修房子,咱得一起把什么样的地板、墙面等各个环节都互相沟通到位,还不能说我付你设计费了这都是你的事,干完后再来挑毛病,相互沟通和讨论这是双方的责任。我们这个项目双方讨论的就不错,频次也高,有点任何细节都不放过的感觉。关键是项目还要开评审会,方案的每个环节都得找专家评审。对于那考河项目,2015年一年,北京至南宁,我往返奔波了十几趟,几乎每个月一趟。


在“海绵城市”的热潮下,最大的事是“着急”,推进项目进度,对设计工期要求紧,对质量要求也高,大家都带着一种很高的心态,都期待设计院能拿出漂亮的方案。我们就对业主有可能置疑或者已经质疑的点上,制做两三个备案,都是针对细节的技术、经济分析。那考河项目中就有将近30个这样的点有备案,设计人员非常辛苦,常有午夜一两点进行完善的情况。尤其有的环节不能乱说,例如,新的地勘没有参数就提出设计方案也不可信。作为设计单位,要对“揣钱的大爷”反复做工作、答疑解惑、完善不足、规避风险、锦上添花,这些工作都做了,事情就对了。设计人员在PPP模式下依然很忙,却又不是一个忙字能概括。





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