研究】PPP模式下地下综合管廊工程应“规划先行”

宋志宏 梁舰 冯海忠

城市地下综合管廊工程的规划、设计是建设综合管廊的先导和龙头。当采用PPP模式建设综合管廊时，承担其规划、设计的单位具有极其重要的作用和地位。但是在PPP项目中，并不是承担设计的企业肯定就是项目的社会资本成员，这要看政府实施机构怎么分配PPP项目的设计风险。

区域业态的发展规划、项目的方案建议及可行性研究设计、项目的工程勘察设计都属于规划设计口的业务范畴。就城市地下综合管廊项目而言，如果按常规项目的建设管理程序办理，政府相关主管机构应该首先按照《城市地下综合管廊工程规划编制指引》的要求委托有资质的规划设计单位编制当地综合管廊工程规划并经地方人民政府审查通过，继而分步完成项目建议书阶段、可行性研究报告的编制、审查、项目初步设计以及施工图设计工作，然后参考施工图预算制订标底组织工程招标。在上述过程中，参与综合管廊规划、设计的企业仅仅是受政府机构委托的规划、设计承接人，他只对规划、设计成果承担责任而不涉及项目建造期的融资、管理等其他责任与义务。

但是如果地方政府想采用PPP模式建设综合管廊，那么设计机构就有可能成为PPP项目的社会资本，而判断依据就是看政府实施机构怎么考虑设计风险的分担。当政府部门认为把设计环节交给社会资本可能会导致项目出现不可控制的风险，希望在自己主导下完成施工图设计后再进行社会资本采购，那么，这种情况下与政府合作的设计机构，就不构成PPP项目社会资本的主体要件，该设计单位就不是PPP项目的社会资本。只有在PPP项目的产出要求中包括设计内容，设计风险交由社会资本承担时，承担设计的企业才有可能成为该PPP项目的社会资本成员。

一般来说，无论综合管廊项目是否采用PPP模式建设运营，综合管廊的工程规划、可行性研究设计、项目初步设计都应该由政府主管机构按照基本建设管理程序要求单独委托有资质的企业承担。这些承担规划和设计的企业只要满足资质、能力、业绩等要求即可开展工作，设计费用独立支付，规划设计单位不作为社会资本对待，不接受超出设计范围的其他要求。以下就综合管廊工程规划阶段需要匹配的资源及特别要求提出建议。

任何一项城市基础设施或公共服务工程都应该在建设规划的基础上有序推进，城市地下综合管廊工程尤其有必要“规划先行”！

一、综合管廊工程规划的编制依据和政策解读

即将颁布执行的《城市地下管线管理条例》要求“城市人民政府城乡规划主管部门应当根据城市总体规划，组织编制城市地下管线综合规划，报城市人民政府批准”。城市地下综合管廊是城市地下管线敷设的一种特殊方式，符合上述条例客体的一般性要求，因此必须把其工程规划的编制列入政府工作计划之列。

国务院《关于加强城市基础设施建设的意见》(国发〔2013〕36号)、国务院办公厅《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》(国办发〔2014〕27号)、国务院办公厅《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号）、住建部关于印发《城市地下综合管廊工程规划编制指引》的通知（建城[2015]70号）等文件对编制城市地下综合管廊工程规划给出了明确指引，通过政策解读，可以归纳出以下要点：

坚持先地下、后地上原则，优先保障提供与民生密切相关的基础设施建设；坚持先规划、后建设原则，发挥综合管廊工程规划的控制和引领作用；坚持能入廊的管线全部入廊原则，为综合管廊工程设计提供法律支持；管廊工程规划应统筹兼顾城市新区和老旧城区。

二、综合管廊工程规划编制单位的资质要求

城市地下综合管廊的工程规划编制单位目前还没有特别的资质规定。但是综合管廊作为影响城市区域地下空间利用、道路及沿线建筑发展规划、区域人口和服务需求发展规划、城市整体景观等的大型线性地下构筑物，且涉及给水、排水、燃气、热力、电力（含城市照明）、通讯（含广播电视、交通讯号、城市监控）、工业等多种行业管理部门，以及发展和改革、工业和信息、国土、规划、财政、审计、城市交通、园林、水务、公安、消防、人防、安全监督、质量监督、环保、文物等多个政府职能部门，因此承担这样的工程规划的单位必须具备一定的资格和能力。

建议承担城市地下综合管廊工程规划的编制单位可参照甲级城市规划编制单位的资质要求进行遴选。根据建设部84号令《城市规划编制单位资质管理规定》，甲级资质等级的规划编制单位应：1.具备承担各种城市规划编制任务的能力；2.具有高级技术职称的人员占全部专业技术人员的比例不低于20％，其中高级城市规划师不少于4人，具有其他专业高级技术职称的不少于4人（建筑、道路交通、给排水专业各不少于1人）；具有中级技术职称的城市规划专业人员不少于8人，其他专业（建筑、道路交通、园林绿化、给排水、电力、通讯、燃气、环保等）的人员不少于15人；3.达到国务院城市规划行政主管部门规定的技术装备及应用水平考核标准；4.有健全的技术、质量、经营、财务管理制度并得到有效执行；5.注册资金不少于80万元；6.有固定的工作场所，人均建筑面积不少于10平方米。就综合管廊工程特殊性而言，除了上述基本要求，建议在第2条具有高级技术职称的人员占全部专业技术人员的比例中，增加燃气、暖通、电力、通讯专业的高级技术职称人员配备。

三、综合管廊工程规划的编制条件和适宜的编制时间安排

由于政府推动PPP模式建设城市地下综合管廊力度强劲，使得当前一个阶段已经列入综合管廊建设计划或正在准备申报的项目中，出现很多因来不及组织编制综合管廊工程规划而将工程规划和可行性研究同期展开甚至后期补做的现象，这既失去了规划的作用和意义，也造成后期工作被动。综合管廊PPP项目落地难，其中规划不规范是其成因之一。

综合管廊的工程规划原则上应结合当地城市总体规划和各类专业管线控制性详细规划组织编制。因此地方人民政府应在提出建设城市地下综合管廊的设想之前要提前编制完成城市总体规划，继而编制完成综合管廊覆盖区域的各专业管线控制性详细规划。而后者往往被政府忽视，因而影响综合管廊工程规划的及时编制。

鉴于城市地下综合管廊是今后一段时间内政府重点投入的基础设施，因此，地方人民政府应统筹安排，动员城市给排水、燃气、热力、电力、通讯等行业主管部门抓紧编制本行业地下管线控制性详细规划，尤其是对高强度开发区和管线密集区这种适宜综合管廊建设的区域，宜率先完成地下管线修建性详细规划或控制性详细规划，不要到了需要编制综合管廊工程规划时，还拿不出基础数据，影响地方经济发展。

四、关于综合管廊工程规划编制的几点建议

（一） 综合管廊规划区位选择问题

《城市地下综合管廊工程规划编制指引》第八条要求：“管廊工程规划应统筹兼顾城市新区和老旧城区。”但是从试点城市包括目前大多数正准备建设综合管廊的城市来看，综合管廊的规划区域大多选在城市新区。对于这个动向，建议相关部门要引起警觉，因为综合管廊集中建在城市新区会出现两个突出问题：一是不能根本上发挥综合管廊的现实效益。由于老旧城区过去陈旧的、凌乱的各类管线仍然大量存在，管线爆裂或断损事故随时都可能发生，所以综合管廊建在城市新区对改善老旧城区马路拉链和城市生命线安全问题起不到任何正面效果。二是综合管廊建在城市新区，管线用户规模会随着新城区人口的发展而逐步发展，要达到设计容量将是一个相对漫长的过程，这势必影响入廊费和管线运营费的收取，不说综合管廊综合效益难以发挥，单就社会资本回收投资和取得合理回报就难以保证，这将极大地影响PPP模式的应用，甚至最终导致综合管廊PPP项目失败。

资料显示，主要的发达国家或地区都是在高密度建成区如中央商务区（CBD）考虑建设综合管廊。据统计，全球共有CBD127个（参考维基百科中对CBD的统计），其中建设综合管廊的有21个，普及率达到16.5％。因此，我们的城市主管部门不能简单地以城市新区建设规格要求高，甚至以在新区建设麻烦少为由就轻率地决定把地下综合管廊建在城市新区，如此决策会伤害城市地下综合管廊的发展前景。

（二）适宜入廊的管线问题

《城市地下综合管廊工程规划编制指引》第七条要求：“管廊建设区域内的所有管线应在管廊内规划布局。”当前适合我国城市入地的管线主要有电力电缆(高压、低压)、通信电缆(包括电信、联通、移动、网通、铁通及有线电视信号等)、燃气、给水、热力、污水和雨水管道等,还有埋藏于道路下的路灯电缆、交通信号指挥线路，如果考虑到城市的发展,可能埋入地下的城市管线还有中水回用管道、供冷管道、垃圾管道、充电桩线缆及其他专用管道(如军用管道等)。通过对已建和在建项目的考察，国内综合管廊中真正纳入的管线种类距“区域内所有管线”的要求差距还是很大的，分析和建议如下：

1. 电力和电信缆线、给水（包括中水、再生水）管道纳入管廊已成共识，但对高压的给水管线要在安全保障下入廊。

2. 热力管道入廊虽然在概念上已被接受，但受高温、管道变形等部分技术因素干扰入廊仍受到掣肘；供冷管道由于大型地面制冷设施建设滞后还没有形成规模。以上两类管道具有鲜明的南北方城市地域特色，应克服困难，在工程规划中将其有效纳入管廊。

3. 雨污水管道纳入综合管廊目前争议较大。建议在雨量充沛的南方城市将雨水管道进行入廊布局，在综合考虑平均降雨量、管廊覆盖区域的汇水面积、管廊路径与当地主要地表水系的区位关系等因素下，采用压力输送方式将雨水管道纳入综合管廊。而在干旱半干旱地区，城市雨水应结合海绵城市发展规划另行安排，不宜进行管道收排。污水管道应该结合综合管廊与城市污水处理厂的区位关系，参照雨水管道压力输送方式纳入综合管廊。

4. 燃气管道入廊已被公认可行。目前我国已经基本普及城市民用天然气，城市内燃气管道均已形成规模。但是在财政部试点项目中竟然有多个城市没有把其纳入综合管廊，可见燃气管道入廊还是受到了相当大的阻力。其实国内外燃气管道纳入综合管廊统一管理已有众多成功案例，个别地方燃气管道拒绝入廊是完全不应该发生的现象。所以，在管廊的工程规划中应旗帜鲜明地把燃气管线纳入综合管廊。

至于城市综合管廊干线、支线沿线的路灯电缆、交通信号指挥线路、充电桩线缆等完全可以顺带规划入廊。