编者按：本文作者系中国人民大学法学院副教授、德国法兰克福大学法学博士。该文写作过程中得到中国人民大学法学院蒋礼、姚艺硕士和中国政法大学崔俊杰博士的协助。
内容摘要
随着PPP在我国如火如荼地展开，PPP立法也在紧锣密鼓地进行。但PPP不是万能的，立法也不是万能的。在对PPP进行规制，设计顶层制度时，需要考虑到PPP在我国主要是由政策驱动的这一中国特色，从法政策学的角度出发，对惯有的立法思路和模式进行省思，在对现有PPP政策从法律和政策的双重视角审视的基础上，从PPP规制工具金字塔的角度来认识法律和政策的互动融合关系，并根据规制目标，综合利用法律、政策、指南和合同等规制工具，建构一个立体的、层层递进又相互勾连互补的PPP规制体系。而在进行PPP立法前，需要厘清PPP立法所具有的理性推进、建构框架和设定界限的功能，同时基于本土问题意识，选择适当的立法模式，并对关涉PPP发展的核心内容进行框架性立法。
关键词：法政策学 PPP规制 立法模式 框架性立法
一、问题与研究进路
二、作为规制工具的PPP政策与法律
1.PPP法律与政策之间的矛盾与张力
前已述及，我国的PPP实践目前主要是政策驱动的。但这些政策也存在诸多问题：一来，制定主体各异，具有鲜明的部门利益倾向，尤其是发改委和财政部在竞争PPP的立法和决策主导权方面，频繁下达各自的红头文件，建立各自的PPP项目库，致使地方政府感到无所适从。二来，各部委追求的政策目标各异（详见下表）。相互矛盾或排斥的政策目标已在一定程度上影响了PPP政策的实施效果。三来，政策自身的不稳定性，存在着“朝令夕改”或随着领导人换届而改变，致使PPP协议存在难以履行的较大风险。政府缺乏契约精神、不信守承诺是社会资本参与PPP的最大顾虑。因此，必须要为PPP提供法治保障，将相关政策转化并固化为法律。
概括而言，PPP亟需立法的原因有以下几个：其一，通过法律的确定性、权威性和可预见性来增强社会资本对PPP的信任度和安全感[3]，保障社会资本的权益。其二，通过立法界定政府和市场的关系，约束政府权力，增强政府信用。其三，通过立法来改变目前PPP政策和规范繁多，但效力层级低，彼此冲突，使PPP参与者无所适从的局面。其四，PPP的参与主体众多，利益诉求多元，法律关系复杂，需要通过法律的制度性安排来调和各方利益和合理分配风险，实现多方共赢。
然而，完全用PPP法律来取代所有PPP政策是不可能也不现实的，因为首先，PPP政策与其他执法政策不同，很多不是执行性的，而是对PPP实践中出现的新问题提供的指导性和实验性的规范，具有制度创新的功能。其次，PPP问题本身的创新性、复杂性，独特性、不确定性，使得PPP问题常与多个复杂问题纠结而形成难以解决的“问题束”，这实际上赋予了PPP政策以持久的生命力。因为与具有滞后性、稳定性和普遍一致性的法律相比，PPP政策具有目标工具性、特殊针对性和应对及时性等优点，能够灵活有效地规范PPP实践。[4]再次，国外的PPP实践经验表明，PPP政策在规制PPP中发挥了重要作用。例如，作为PPP母国的英国，没有制定PPP专门法，除了相关的招投标规范外，主要是运用PPP政策来规制和调控PPP。而澳大利亚和南非也制定了非常完善的政策框架，两国都希望通过政策带来的灵活性来对PPP进行更为合理有效地规制。[5]由此看来，PPP政策在对PPP进行立法后，不是被法律取代，而是有必要长期存在，并持续深入地影响PPP的发展。但这对我们对法治的一般理解会造成一定的观念冲击。因为我国曾经经历过一个政策高于法律的“政策法”时代，所以，信奉法治原则的法律人对政策会有一种禁忌和规避心态。然而，强调政策的作用和功能是否必然会导致“法治的凋零”呢？[6]政策与法律是否就是截然对立的矛盾体呢？在此，我们有必要从法政策学的视角去去审视法律和政策之间的关系。
2.从法政策学视角对PPP政策的双重审视
具体而言，法政策学的研究包括两个方面，即对法律和政策的双重审视：从政策的视角审视法律如何顺利实现政策追求的目标，着眼于法律的工具性和合目的性；从法律的视角审视政策是否适合或有必要转换为法律，重心在于政策的合法性、正当性以及可行性。[13]下文将分别从这两个视角对现行的PPP政策进行简要分析。
（1）政策的视角
法律常常是特定政策目标与政策内容的体现和载体，政府的重大政策亦常成为立法的直接驱动力。有的法政策学者甚至认为“最好的法律是能顺利达成政策目的的法律。”[14]换言之，在某种程度上，法律是实现特定政策目标的工具。因此，在PPP立法之前我们应当首先对PPP政策的主要制定主体、政策目标以及制定主体对总体PPP政策的影响力等方面进行剖析。
政策制定主体 | 国务院 | 发改委 | 财政部 | 行业部委（住建部、环保部、交通部、水利部） | 金融机构（中国人民银行、国开行、银监会） | 地方政府 | |
政策目标 | 官方目标 | 转变政府职能，改革公共服务供给机制，创新融资渠道、深化投融资体制改革、化解地方债务风险 | 促进基础设施和公用事业领域的投融资体制改革，吸引社会资本 | 转变政府职能转变、实现公共服务供给提质增效、完善财政投入和管理方式 | 规范本行业内的PPP实践，引导社会资本积极参与 | 推进开发性金融支持PPP项目 | 吸引社会资本，增加公共产品和服务的供给，转变政府职能，促进经济增长 |
隐性目标 | 应对经济下行压力，实现稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等多重政策目标。 | 上项目，促投资，稳增长 | 将政府债务转换为企业债务，控制地方债务，防范财政风险 | 本行业内PPP的监管主导权 | 对PPP项目予以优先安排贷款的信贷倾斜政策 | 在“缺钱”和“欠债”的双重压力下，作为替代性融资工具 | |
影响力（角色） | PPP顶层设计，直接影响立法（导演） | 与财政部竞争PPP立法和决策主导权（主角） | 与发改委竞争PPP立法和决策主导权（主角） | 配合发改委和财政部政策而联合发文（配角） | 为PPP提供金融支持（配角） | 仿效中央政策文件制定，大同小异（群众演员） | |
文件数量（2013.11-2015.12不完全统计） | 13 | 20 | 34 | 12（单独发文只有3个） | 3 | 61 | |
代表性政策文件 | 《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号2014.9.21）；《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号；《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号2015.5.22） | 《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资 [2014]2724号2014.12.12）；《政府和社会资本合作项目通用合同指南》（2014年版2014.12.12）
| 《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号2014.9.23）；《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南试行的通知》（财金[2014]113号2014.11.29）；《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》（财金[2015]158号2015.12.8） | 《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（财建[2015]111号2015.4.20） | 《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2015]445号2015.3.10） | 《关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》（豫政[2014]89号2014.11.27） | |
从上表可以得出以下初步观察:
其次，从不同主体所制定的政策数量可以看出，我国的PPP存在着冷热不均的现象。从中央与地方的政府层级来看，是上热下冷；从政府部门来看，基本上是发改、财政部门热，其他行业主管部门比较冷。主要原因在于中央政府在经济下行压力驱使下，把PPP作为经济增长的“引擎”大力推广，但是基层政府则由于政府层级过多，部门之间政策不协调，以及缺乏相关PPP专业人才和运作实践经验等原因，无法快热起来。而且，若在各部委主管的行业引入社会资本，某种程度上会阻断行政垄断以及削弱部委对下属企事业单位的资源及人事控制权，因此除了发改委和财政部积极投入并争夺主导权外，其他部委则淡然处之，甘当PPP大戏中的配角。[16]
（2）法律的视角
从法律的视角来审视PPP政策，就是要探究PPP政策上升为法律的正当性、合法性和可行性。
从正当性角度而言，PPP是公共产品和公共服务供给模式的创新机制，是国家治理模式和政府职能的重大变革。PPP政策的首要目标在于提高公共产品和服务的效率。然而PPP并不是万能的，其无法负载本应是政治或经济体制改革承担的重任。如此看来，目前那些具有“金融化”、“泛化”、“美化”、“神化”PPP功能，具有极强功利性的PPP政策，实难通过正当性审查的大门。“金融化”即指把PPP仅仅当成一个融资工具，把地方债务置换成企业债务，应对地方债务危机。目前各级地方政府推出的大量所谓PPP项目，有相当一部分就是地方政府在缺钱、欠债的双重压力下，将地方融资平台存量项目包装成PPP的做法。换而言之，就是在中央不再允许地方融资平台借债，而发行地方政府债券又日趋规范化的情况下，把PPP作为替代性融资工具的做法。这已然背离了PPP的本质特征和运作要求。[17]“泛化”是指试图将PPP扩展到所有领域，而无视其并不适用于已经完全市场化或纯公益性项目的领域的要求（详见下文）。“美化”是指忽视PPP的巨大潜在风险，或者对PPP的风险分配机制未给足够重视，而急于推广PPP的做法。“神化”是指将PPP作为解决城镇化过程中公共服务和产品供给不足的困难和化解地方债务危机的灵丹妙药，而忽视PPP中政府监管责任和保障责任，忽视PPP项目失败后的更大政治、社会和经济风险的做法。另外，还存在着借助PPP政策为本部门扩张权力、攫取利益的情形，例如，借机设定许可或审批并以此来进行权力寻租等，这些暗含部门利益的政策目标都不具有正当性，都不得转化为立法目标。
从合法性角度来看，尽管目前众多PPP政策包含了诸多创新性举措，例如，PPP项目融资中的项目现金流的抵押担保、特许经营者享受的土地权使用方面的优惠措施、财政补贴、税收优惠，尤其是财政部2015年12月8日推出的以奖代补政策等。但这些政策是否符合《担保法》、《土地管理法》以及财税法和预算法，都值得仔细推敲。比如，按照财政部的以奖代补政策的规定，中央财政PPP示范项目中的新建项目，可按照项目投资规模获得300-800万元奖励；转型为PPP项目的地方融资平台公司存量项目，经过择优评选，可获得实际化解地方政府存量债务规模的2%的奖励。该奖励措施不仅是对国务院第2014（43）号文禁止政府通过地方投融资平台公司借债的开闸放水，而且按照财政部目前两批共223个、投资额达8146亿元的示范项目规模来估算，财政部为此支付的奖励金额数额巨大。但问题是，财政部可否通过一个政策性文件即做出支配巨额财政开支的决定，法律依据何在，是否符合现行《预算法》的规定？这些受到合法性质疑的政策，有的是没有现行法律依据，有的是与现行法律相冲突，有的是超越了部门权限范围或违反了法律保留原则，应当通过修改法律或经过民主公开透明的立法程序使其获得合法性，在此之前，具有合法性瑕疵的政策不应贯彻执行，否则可能会导致法治的凋零。
从可行性角度来说，我们可以把PPP政策分为几类：（1）推广促进类，例如财政部《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》（财综[2015]15号）。此类政策性文件旨在推动PPP在某个领域内的实施，比较宏观，多为宣导性质，没有涉及权利义务等内容，一般不需转换为法律。（2）指导实施类，例如国务院《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）以及财政部发布的《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（财建[2015]111号）。此类政策性文件通常对PPP的实施进行了总体框架设计，并给出了具体实施意见，政策导向性很强，对实践具有较强的指导性和实操性，对PPP制度在我国的生成和发展具有深刻影响，其中涉及到PPP制度设计的内容有必要以法律形式表现。而六部委2015年4月联合发布的被称之为PPP基本法的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，即是政策驱动改革的立法模式的典型代表，突出反映了法律和政策的互动与融合。（3）制度创新类，为了推动PPP发展，排除现有制度障碍，针对PPP项目的特征，相关部委在融资、税收、采购程序等方面出台了一些创新性举措，例如鼓励创新支持PPP的开发性金融工具和服务、关于PPP合作伙伴选择的竞争性磋商程序、对PPP项目以奖代补等。[18]如前所述，此类政策性文件有的可能突破了现行法律的界限，所以必须经过合法性审查后，经民主公开的立法程序上升为法律。（4）指南手册类，例如发改委和财政部分别发布的PPP合同指南和PPP项目操作指南，[19]前者对PPP合同的主体、合作关系、项目前期工作、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、违约处理、争议解决以及其他约定等做了详细规定，具有很强的指导性和示范性；后者对PPP项目的识别、准备、采购、执行、移交等各环节的操作流程进行了细致规定。此类指南或指引的具体性、针对性、细节性和实操性可以很好弥补PPP法律过于抽象、一般和宏观的缺陷，具有法律不可替代的作用和功能，应当作为PPP的规制工具之一，保有独立的地位，不必也无法转换为法律。
3.法治与民主正当性：政策的紧箍咒
前已述及，不是所有的政策目标都具有正当性，不是所有的政策都禁得住合法性的拷问，也不是所有的政策都有必要转换成法律。政策作为权威者的决定，应当体现蕴含了共同体集体价值的社会目标，应当具有民主正当性。在现代民主法治社会，政策的灵活性、针对性和工具性并不能使其成立独立王国，背离法治的基本原则，动摇法治的权威和根基。政策的合法性和民主正当性是法治社会中不可逾越的门槛。法治不仅是法律的准绳，更是政策的“紧箍咒”。[20]但由于政策在制定主体、内容、效力以及程序上的特殊性，实现政策制定的合法化和民主化通常从规范政策制定的程序切入，重点是强化公众参与、公开透明以及可问责性（Accountability）。
具体而言，首先，行政主体在制定PPP政策时应当遵守议事规则或重大决策规则，保障公众参与。因为PPP涉及到社会资本、消费者、金融机构等众多利益主体，其应当都有权参与政策制定的全过程。经过公开透明，充分利益博弈和协商民主程序制定的公共政策才具有民主性和科学性，也才具有更好的可接受性和执行性。其次，从程序法上为政策制定订立规则，例如，美国的行政程序法制定的初衷之一即为规范行政机构的政策和规则而制定。[21]而政策制定是现代行政机关非常重要的一项职能，行政法的任务除了对行政权进行控制外，还应当保障行政的效能，建构有效的政府。所以，除了对行政行为的程序进行规范外，对行政决策的程序也有必要在我国行政程序立法中占有一席之地。最后，司法审查在保障政策的合法性和民主正当性方面应当发挥应有的作用。但这一直是各国司法审查的难题，即如何在尊重行政机关的专业判断和保障判断的合法性以及保护公民权利之间取得平衡。由此在德国产生了判断余地理论（Beurteilungsspielraum）[22]，美国则有著名的谢弗林规则（Chevron Doctrine）。[23]法院由于缺乏专业知识，从实体上审查力不从心，而仅从程序上审查又无法保证决策的正当性。因此，有学者主张，将现代民主国家中法院的角色重新定位，从传统保护个人权利的功能，拓展至促进民主和提升专业能力，因为现代国家的合法正当性是建立在权利保障、民主回应性和专业能力基础之上的。[24]由此，法院在审查行政机关的政策制定时应当融合权利保护、促进民主和专业性的审查标准。具体而言，法院对于行政机关决定的实体问题适用轻度的合理性审查，而审查的重心则是政策制定的程序，尤其是要审查合政策制定过程是否包括了说明理由程序并确保了公众参与。对说明理由程序的审查旨在检视该决策是否侵犯了公民权利以及是否违背立法原意。同时，审查说明理由程序还有助于提升直接民主责任，加强决策的可问责性。而对于公众参与的审查要点在于考察政策形成过程是否有效地吸收了公众参与，保证了民主链条的融贯，从而确保政策决定的民主回应性。[25]这一研究进路和理论构想对于我国建构对行政政策或规范性文件的司法审查具有重要的启发意义。
4.PPP规制工具金字塔
现代国家已经进入了“规制国家”。政府对于经济与社会的干预无所不在，各类经济性和社会性规制大量涌现。而对PPP的规制既涉及政府、市场、社会和企业的错综复杂关系的调整，也关涉到公共利益和基于权利和平等保护的普遍服务的保障，同时还触及基础设施建设和公用事业监管中的专业技术问题。因此，对PPP进行规制时，单纯依靠PPP法律去解决实践中层出不穷的各种问题是不现实也是不明智的。更好的规制（Betterregulation）或智慧的规制(smart regulation)的关键是在规制的百宝箱里，选取最能实现规制目标的恰切工具。[26]在PPP规制的工具箱里，重要的规制工具包括法律、政策、指南以及合同。他们构成了如下的PPP规制工具金字塔。
PPP规制对象的复杂性、PPP规制目标的多元性，决定了对PPP的规制不可能只采用一种规制工具。作为成文法国家，通过立法来规制PPP，为PPP项目提供必要的具有清晰性、确定性、权威性以及连贯性的法律框架，对于保护社会资本的权益、提升其对政府的信任度，降低PPP项目的法律风险、约束政府权力等方面所具有的重要性和必要性，前已述及，不再赘言。
除此而外，立法机关还有必要授权行政机关制定相应的PPP政策，其正当性在于：（1）专业性，行政机构不仅具有PPP实践所要求的专业知识，而且具有从实践中不断习得的经验；（2）及时性，也即行政机构可以迅速高效地回应实践需要，作出相关政策决定。[27]政策作为PPP规制的重要工具，在PPP立法前具有创新性、导向性，在PPP立法后也将长期存在，因为抽象、僵硬的法律需要具体、灵活的政策作为规制的补充工具。立法者需要允许行政机构享有大量的裁量权来根据自己的专业判断制定执行政策并解决个案问题。但不论是创制性的PPP政策还是执行性的PPP政策，行政机关在政策形成过程中，都必须确保其透明性和可问责性，既要符合合法性，又要满足民主正当性的要求。
比政策更具实操性的是PPP合同指南和操作指南、评估指引等，其对法律和政策进一步阐释，并落实到具体操作层面，虽然没有法律规范的强制力，但却具有很强的指导性和重要的参考价值。PPP指南对PPP项目的目的、范围、内容以及运作流程等进行示范性的详细规定，这对于没有实践经验，欠缺PPP专业知识的地方政府和社会资本来说，无异于指路明灯，作用巨大。在PPP实施比较好的国家，如英国、澳大利亚等国，都广泛采用了指南这一规制工具。
在PPP规制金字塔底端的是PPP合同，其对于PPP项目的成功以及在PPP中实现国家的监管和保障责任具有至关重要的作用，被称之为“PPP的阿基米德支点”，[28]是极为重要的PPP规制工具。主要原因在于，首先PPP相关法律规定滞后，漏洞较多，规制能力有限，而PPP政策太过宏观，PPP指南太过原则性和普适性，都不是针对具体PPP项目的规制工具；其次，PPP是一个复杂的合同体系，多元参与主体的不同利益诉求，PPP项目的各种风险的合理分配，政府和社会资本的权利义务，尤其是政府的监管和保障责任，以及实现该责任的信息权、检查监督权、合同解除权、合同的激励和惩罚机制、政府的回购权等等，都必须在具体的合同架构中明确规定。可以说，PPP合同相当于当事人之间的法律，对当事人具有直接明确的约束力。但值得注意的是，PPP合同是典型的不完全契约，也就是说，PPP合同在签订时即面临很多不可控和不可预见的因素。而由于人类认知的有限性，PPP合同的复杂性以及当事人双方信息的不对称性，PPP合同很难对当前和今后可能影响合同的各种事实进行描述，对成本、收益和风险进行全面定义，并对合同当事人的权利、义务精确确定。因此，PPP合同的不完全性要求合同双方的互信合作，在合同履行过程中确定订立合同时尚未确定的成本、收益和风险，同时在不同的分工阶段进行合作。但这种合作的前提是双方有最低限度的信赖，并以此为基础在合同履行过程中对之前不确定的因素进行定义以及对相关风险进行分配。[29]因此，我们应当加强对PPP合同建构的理论研究，而且应当针对不同专业领域制定示范合同，以此来降低PPP项目的交易成本以及法律风险，否则对PPP的规制以及PPP的各种政策目标都将成为空中楼阁，不接地气，无法落到实处。
总之，PPP规制工具金字塔以法治和民主正当性为依归，从法律、政策、指南到合同，其规制的内容越来越详细具体，体现了从抽象到具象、从宏观到微观、从一般到个别的规制进路，而且每种规制工具都发挥各自不同的作用和功能。例如，法律从宏观上进行制度规范，政策提供引导、扶持、保障功能，指南起到操作指引和工作手册作用，而PPP合同则从微观上对具体PPP个案从权利义务配置和风险分配的角度进行规制。因此，我们在对PPP进行规制时，要在明确规制目标的前提下综合利用上述规制工具，建构一个立体的、层层递进又相互勾连互补的PPP规制体系。[30]
[1]KOM (2004) 327, Grünbuch zu ?PP, S. 8 ff.,S. 19 ff.
[2]前引[2]贺斌文。
[3]PPP法律制度不够完善是目前我国PPP项目签约率低的主要原因之一。根据2011年亚洲开发银行一份PPP制度环境成熟度的评估报告，中国得分仅为49.8分，与PPP应用成熟的国家，如澳大利亚(92.3分)和英国(89.7分)差距很大。政府信用风险、定价机制不完善、缺乏以立法形式对社会资本利益的保障等，都使得社会资本对PPP存在的众多不确定性心存戒备。
[4]关于政策在转型中国的重要意义以及其相比法律的特定优势请参见，杨在平：《政策法学：迈向实践与理想形态的中国法学》，《理论探索》2006年第5期，第145页。
[5]亚洲开发银行：中华人民共和国基础设施和公用事业特许经营立法，2015年6月9日，Project Number: 48007-001,第10、61、62页。
[6]Keith Werhan, “Delegalizing AdministrativeLaw”, University of Illinois Law Review 2 (1996),p.460.
[7]Harold D. Lasswell,Myres S.McDougal, Jurisprudence for a freeSociety: Studies in Law, Science and Policy, Martinus Nijhoff/Kluwer AcademicPublishers 1992,Preface; Michael Reisman, Siegfried Wiessner, Andrew Willard,“TheNew Haven School: A Brief Introduction”, The Yale Journal of International Law 32 (2007)，p.577.
[8]Ronald Dworkin, Taking Rights Seriously, HarvardUniversity Press, 1977, p.22-23.
[9]ColinS. Diver, “Policymaking Paradigms in Administrative Law”, HarvardLaw Review 95 (1981), p.393.
[10] Louis Jaffe, Judicial control of administrative action,Little,Brown & Co., 1965, pp. 612-613.
[11]James Landis, The Administrative Process,Yale University Press, 1938, p.39.
[12]鲁鹏宇：《法政策学初探——以行政法为参照系》，《法商研究》2012年第4期，第112页。
[13]陈铭祥：《法政策学》，元照出版公司2011年版，第5页；前引[12] 鲁鹏宇文，第113页。
[14]前引[13]陈铭祥书，第3页。
[15]关于立法目标的伪装问题请参看前引[12]鲁鹏宇文，第114页。
[16]前引[12]贺斌文。
[17]李开孟，《推广应用PPP模式的主线》，《学习时报》 2015年12月14日。
[18]相关政策如下：发改委和国开行联合发布的《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2015]445号）；财政部发布的《关于公共基础设施项目享受企业所得税优惠政策问题的补充通知》（财税〔2014〕55号）；财政部发布的《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）以及《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》（财库〔2015〕124号）；财政部《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》财金[2015]158号等。
[19]此类政策文件包括：发改委2014年12月发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》；财政部2014年11月发布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南试行的通知》（财金[2014]113号）；财政部2015年4月发布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》财政部2015年12月发布的《PPP物有所值评价指引(试行)》等。
[20]胡平仁：《法律政策学:平衡权利与权力的科学》,《当代法学》2001年第3期，第2页；胡平仁：《法律政策学的学科定位与理论基础》，《湖湘论坛》2010年第2期，第27页。
[21]Charles H. Koch Jr.,“JudicialReview of Administrative Policymaking”, William & Mary Law Review 44 (2002), p.375; Louis Jaffe, Judicial Control of Administrative Action,Little,Brown & Co., 1965,pp. 612-613.
[22]Hans-Uwe Erichsen, “Unbestimmter Rechtsbegriff undBeurteilungsspielraum”, In: VerwArch Band 63 (1972), S. 337-344.
[23]Antonin Scalia,“Judical Deference to Administrative Interpretations of Law”, DUKE Law Journal 3 （1989）, pp.511-521；Donald Elliott, “ChevronMatters: How the Chevron Doctrine redefined the Roles of Congress, Courts andAgencies in Environmental Law”, Villanova Enviromental Law Journal 16 (2005), pp.1-19.
[24]SusanRose-Ackerman, “Regulation and Public Law in Comparative Perspective”, University Of Toronto Law Journal 60 (2010),p.519; Jerry L. Mashaw, “Judicial Review of Administrative Action: Reflectionson Balancing Political, Managerial and Legal Accountability”, Revista DireitoGV 1(2005),p.168.
[25]EduardoJord?o, Susan Rose-Ackerman, “Judicial Review Of Executive Policy Making inAdvanced Democracies：Beyond Rights Review”, AdministrativeLaw Review 66 (2014),PP.4-6.
[26]Ciara Brown, Colin Scott, “Regulation,Public Law, and Better Regulation”, EuropeanPublic Law 17(2011), pp.467-484.
[27]EduardoJord?o, Susan Rose-Ackerman, supra note [25], PP.4-6.
[28]Hartmut Bauer,“Neue Tendenzen desVerwaltungsrechts im Zeitalter der Privatisierung”, in: Chien-LiangLee (Hrsg.), The New Trends of Administrative Law in the Age of Privatization,2012, S.47.
[29]Dietrich Bud?us, Birgit Grüb, Public Private Partnership (PPP): Zum aktuellen Entwicklungs- undDiskussionsstand, in: Hartmut Bauer,Christiane Büchner,Frauke Brosius-Gersdorf(Hrsg.),Verwaltungskooperation,2008,S.39.
[30]实际上，我国的实务部门也意识到多种规制工具并用的重要意义。例如，财政部司长孙晓霞在其署名文章中提到“操作指引、政策保障和法律规范”三位一体的指导思想来构建PPP制度体系。而且明确提到“引导扶持政策是推进PPP工作的重要工具”。“以政策扶持为引导，加大财税政策支持力度。细化完善项目用地政策，发挥货币、监管政策的引导作用”。可见，行政机关很有意识地在运用政策工具，而且试图发挥不同规制工具的作用。参见：孙晓霞：《厉新求变推改革 敦行致远谱新篇》，《中国财政》2015年第23期。
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