PPP专栏|国有企业参与PPP项目建设和运营的思考

温来成 | 中财-鹏元地方财政投融资研究所

近两三年来，PPP项目在我国取得较快发展，为拉动经济增长、缓解地方政府债务风险、提供优质公共服务等发挥了积极作用，但也引发一些问题和争论。如何看待国有企业参与PPP项目建设运营的问题，就是其中之一。

一是资金优势。经过建国60多年的发展，特别是改革开放后国有企业的多次改革与战略重组，目前全国国有资产总量已达100多万亿元，中央所属国有企业和地方大型国有企业已发展为跨行业、跨国经营的大型企业集团，资金实力雄厚。这些企业可以凭借其资金，积极参与PPP项目的建设和运营，作为企业发展的一个重要领域。

二是技术优势。新中国成立后，我国城镇基础设施一直由政府直接负责建设和运营，具体业务由相关国有企业承担。经过几十年的发展，基础设施建设领域技术相对成熟，且国有企业在这些领域掌握较先进的技术，适合承担地铁、大型桥梁、涵洞、大型水利工程等技术、资本密集型的PPP项目。

三是行业管理优势。目前，我国开展的PPP项目主要以基础设施为主，专业领域明确、特点突出，需要专门的管理方法和手段。国有企业长期从事基础设施建设和运营，熟悉和了解本行业企业的运营规律、管理特点，在参与PPP项目建设运营后，可以充分发挥其行业管理优势，做好PPP项目公司各项业务工作，为社会提供优质公共服务。

四是人才优势。城镇基础设施等PPP项目集中的领域，是资本密集、技术密集，也是人才密集的领域。几十年来，国有企业在建设和运营城镇基础设施的过程中，培养和聚集了一大批专业技术人才。特别是由中央单位所属科研单位改革转制为企业的各类设计研究院等国有企业，汇集一大批各专业领域的优秀人才，不少单位拥有一支高学历、高级专业技术职称的高级人才队伍，为国有企业参与PPP项目建设运营提供了人才保障。

一是管理体制的不稳定性。党的十八届三中全会指出：“积极发展混合所有制经济”“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。目前我国国有企业管理体制仍在改革过程之中，因而国有企业管理体制尚不够稳定，国有企业之间的兼并、重组，甚至和私营企业之间的兼并重组经常发生。而PPP的一些特许经营项目经营期限长达20、30年，要求项目公司保持稳定，在一般情况下不允许私营企业股东退出项目公司，这就和国有企业目前的状况发生了矛盾。

二是利益机制的局限性。私营企业在参与PPP项目建设运营过程中，其目的是为了取得私人回报，以实现私人股东利益的最大化，因而就会努力和公共部门合作，改善经营管理，节能降耗，提高经济效益。而国有企业参与PPP项目的建设运营虽然也是为了取得合理回报，其收益和企业员工及管理人员相关，但股东权益归国家所有，纳入各级财政的国有资本经营预算。这就导致国有企业在和公共部门合作的过程中对自身利益的维护不像私营企业那样“精打细算”，在利益机制上存在一定的局限性。

三是决策机制的不灵活性。私营企业在决策时根据股权直接做出决策，能够较快适应市场供求关系的变化，决策效率较高。而国企在参与PPP项目建设运营过程中，是根据委托代理管理和授权决策的，决策环节较多、效率较低，有时难以适应市场的变化，影响项目建设运行的顺利进行。

四是和政府有千丝万缕的关系。国有企业由各级政府持股，其在参与PPP项目建设运营过程中，难免出现政府相关部门的干预，把政府与企业的合作在一定程度上演变为政府与政府之间的博弈、合作。如出现此类情况，就难以达到通过公私合作，利用私营企业的机制，以及在管理、技术方面的优势，提高公共服务供给质量与效益的目的。

（一）规范PPP项目建设和运营国有企业参加的范围。为了使国有企业从事PPP项目建设运营能够取得和私营企业相似、相应的效果，需要对哪些国有企业能够参与PPP项目建设运营，哪些国有企业不能参与做出明确规定。目前财政部和国家发改委等部门的规定不完全一致。根据我国现行国有资产管理体制、行政管理体制和PPP项目管理的特点，本文认为，就某个地方的PPP项目而言，中央部门所属国有企业和外地国有企业可以作为社会资本方发起PPP项目或者成立项目公司参与当地政府发起的PPP项目。但本级政府及其辖区政府所属的国有企业、城投公司（原投融资平台公司）不得作为社会资本方参与PPP项目建设和运营，但可以作为本级政府的出资方参加项目公司。不过，在PPP项目公司中，政府股份一般不占控股地位。如果允许本级政府及其辖区政府所属的国有企业、城投公司作为社会资本方发起PPP项目建设和运营，就和传统的公共生产、公共供给模式没有根本的区别，也不会改变公共服务的供给及机制，难以达到PPP项目的预期目的。且在一定辖区内，对于公共部门而言，国有企业参与PPP项目建设并没有增加公共部门的资源配置总量，只是结构调整而已。

（二）加强PPP项目合同管理，规范国有企业退出机制。特许经营类PPP项目存续期限一般长达20、30年，未经政府同意，其项目公司的股权不能随意流转，以保障其公共服务的稳定性、可持续性。在国有企业发起成立的PPP项目公司中，对PPP项目合同条款加强管理，在有关条款中对国有企业退出机制进行规范。首先，对国有企业转让股权、退出PPP项目公司进行约束，非国家政策、企业破产倒闭等不可抗拒力量等原因，国有企业不得转让股权、退出PPP项目公司，严格遵守项目合同，完成经营期限。其次，对因国家政策造成的国有企业战略性兼并、重组，企业不得不退出项目公司的情况，在项目合同中给予相应安排。在此情况下，地方政府可优先安排其他国有企业收购项目公司股权，或者安排项目公司其他股东收购，可以由政府回购项目，以保障项目公司正常运行。

（三）加强对PPP项目公司的监管，规范国有企业的建设经营行为。一是强化PPP项目信息公开。进一步完善PPP项目管理制度，在项目甄别、准备、采购、建设、运营和终止等全生命周期的各个环节，及时向社会公开项目信息，接受新闻舆论和社会公众监督，防止损害消费者利益的现象出现。二是加强PPP项目建设运营的财政监督。防止因约束机制不足而产生建设工期延误、成本超支等问题，给政府财政造成损失。三是加强PPP项目建设运营的审计监督。对涉及财政投资、财政补贴、政府付费的PPP项目建设运营，审计部门要依法审查其资金使用的合规性、合法性和实际绩效。四是加强PPP项目建设运营的人大监督。充分发挥人大监督功能，对PPP建设运营中是否存在损害消费者利益、有无增加地方政府隐性债务等问题进行有效监督。

（四）规范PPP项目政府回购，防止出现假股实债等现象，促进PPP项目可持续发展。一些地方政府为了追求政绩，采取假股实债等方式，对PPP项目进行包装，进入财政、发改委部门的示范项目库，得到资金、技术方面的支持。即政府在私下给投资方承诺，项目在建成运行若干年以后，由政府回购该项目，以降低投资者的市场风险，保障其合理收益。这种情况在国有企业发起的PPP项目或者有其控股的PPP项目公司中可能更容易出现。这种假股实债等不规范的PPP项目，为其以后的长期稳健运营留下了隐患，特别是跨越政府任期的回购项目问题更多。因此，在PPP项目管理中，特别是合同管理中，要对政府回购进行严格界定，除非中央政策发生重大变化、项目公司破产等情况，地方政府一般不回购PPP项目。

（五）规范国有企业参加PPP项目建设运营，发挥现阶段过渡性的作用。在已落地开工建设的PPP项目中，国有企业投资项目占一半以上，应当说，这种现象具有过渡性和阶段性。目前，在PPP法律制度不健全、地方政府信用水平不高等不利环境下，私营企业因担心投资风险而不敢投资、不愿投资。随着国家法律制度的完善，地方政府信用水平的提高，这种局面就会逐渐改变，私营企业参与PPP项目建设运营的优势逐步显现，其所占比例就会提高，能够和国有企业开展竞争。当前拉动经济增长、缓解地方政府债务还需要国有企业积极参与PPP项目建设运营，但要在项目甄别、准备、采购、建设、运营和终止各个环节规范管理，防范和治理由于国有企业自身的缺陷、不足给PPP项目建设带来的消极影响，促进我国PPP模式的健康发展，为社会提供较为充足的优质公共服务，满足社会公共需要。