PPP（Public Private Partnership，以下简称 PPP）指的是政府与社会资本签订合约，共同合作，共担风险，完成公共服务项目。2013 年11月，党的十八届三中全会明确指出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”随后，中央各部委密集出台一系列的PPP 推广政策。然而，PPP 出现了“政策热、实践冷”的现象，一是 PPP项目整体落地率不高。截至2016 年9月末，财政部 PPP示范项目库的全部入库项目 10471个，仅有946个项目进入执行阶段，项目整体落地率仅为9%；二是民间资本参与度不高。财政部官员表示目前参与 PPP 项目的社会资本主要是国有企业，国有企业对民间资本的“挤出效应”比较明显。
为何 PPP“政策热、实践冷”？现有研究主要通过考察现行的 PPP 实践来回应这一问题，例如：PPP 项目的高难度、政府部门间冲突、政企间不合理的风险分担机制以及政府信用风险导致民间资本参与的激励不足；此外，PPP 的制度环境仍不健全，PPP 适用的法律体系、税收制度、规制体系等尚未理顺，降低了民间资本参与的意愿。然而，与上述侧重解释“实践冷”的截面研究不同，，作为“实践冷”的对应面，对“政策热”的考察提供了理解政策制定者动机和策略的线索，能够帮助我们更好地解释“实践冷”；此外，要理解现阶段的“政策热”，必须将其放入一个长期的时间序列中，通过回溯一个完整的政策发展历史，来定义现阶段政策的特征。为此，政策变迁和政策学习理论提供了很好的观察视角。
为了能够观察和比较这么长时间内的政策变迁，本文将 1980-2015 年间的政策文本数量分布与 PPP 项目数量分布相对照（见图 1），以此划分 PPP 政策相对时期。从图 1 可以发现，迄今为止，中国 PPP 的项目数量经历了三波浪潮，第一波主要从 1980年代初期到1990年代末；第二波主要从2000年初到2008年前后；第三波则始于 2011年至今。这三波浪潮分别对应具有不同密集程度的政策时期：1980-1996 为政策间断松散期，这一时期存在多个政策间断期（1983-1984 年、1991-1994 年）或间断点（1981 年、1987 年、1989 年），即没有政策出台。其余时间 PPP 政策的出台时间也比较松散，多为每年一部或最多两部；1999-2005 为政策低密集期，这一期间每年都有政策出台，7 年间总计出台 24 部政策，呈现低密度的政策分布；2009 至今为政策高密集期，截至 2015 年就出台了 106 部 PPP 相关政策，平均每年出台 15 部政策，其中 2014 年和2015 年共出台 87 部，呈现高密度的政策分布（表 1）。
图 1 1980-2015年间PPP政策数量与PPP项目数量
表1 PPP 政策三个时期的年份与数量分布
（一） 政策间断松散期（1980-1996）：被动回应
在这一时期内，中央的 PPP 政策经历了一个被动回应地方 PPP 发展乱象的过程。从政策的时代背景来看，这一时期经历了 1980 年代到 1990 年代狂热的地方招商引资热潮。许多地方政府寻求私人资本，尤其是外资（包括港资）对当地基础设施建设的注入。从 1990 年代开始，PPP 当中的BOT类型大量地运用于许多地方基础设施项目建设当中。例如这一时期各地的 BOT 收费公路以及有名的BOT 示范项目，如广西的来宾 B 电力项目、成都水厂和长沙电力项目。因此，这一时期早期阶段的显著特征是地方的自发性和自主性。与此同时，在这一时期的早期阶段，中央对 PPP 的政策主要集中在鼓励外资投入方面，在 PPP 的具体指导性政策方面则是一片空白。这一点反映在政策目标和发文类型上。从政策目标看，图 1 显示 1980 年代开始就出现PPP 相关政策，例如 1986 年国务院的《关于鼓励外商投资的规定》。但直到 1995 年之前，这些政策都是粗线条和务虚的鼓励投资政策，对于吸收外商投资的招商、审批、执行等过程缺乏具体指导。此外，从发文部门类型看，在这一时期，发文数量最多的是国务院而非具体的行业部门（图 2）。国务院的主办发文数量为 9 部，其次是计委和商务部，分别为 2 部和 1 部。这意味着这一时期早期的 PPP 相关政策并没有落实到具体的行业，仅仅停留在中央的宏观指导层面。
这一时期的中后期开始，缺乏政策约束和指导的地方 PPP 发展已经暴露出大量的问题。这迫使中央必须做出回应。1995 年后，中央相继出台具体的PPP 政策来回应如火如荼的地方 PPP/BOT 热潮和乱象：1995 年对外经济贸易合作部出台《关于以 BOT 方式吸收外商投资有关问题的通知》；同年，国家计委、电力部、交通部联合出台《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》。这些政策针对地方政府对项目开出无原则担保或承诺的问题以及特许权项目一哄而上的问题进行管制。换言之，中央第一部直接针对 PPP实践的政策是在滞后于地方 PPP实践一段时间后才出台的。并且，这一回应并非鼓励，而是限制。此后，受到 1998年金融危机以及上述的中央对地方 BOT的限制性政策，第一波 PPP 浪潮于1990年代末跌落。
（二）政策低密集期（1999-2005）：积极推动
在这一时期，中央政府的 PPP相关政策呈现出一个政府积极推动的状态，具体表现在大力推进城市公用事业的市场化和鼓励民间投资这两个方面。
1990年代末至 2000年代中期，中国进入城镇化建设飞速发展时期，城市扩容带来有限的城市政府财政资金与迫切需要发展的城市基础设施和市政公用事业之间的矛盾。在此背景下，市场化成为一个可行的解决办法。2002年，建设部出台《关于加快市政公用行业市场化的意见的通知》；2004年，建设部出台《市政公用事业特许经营管理办法》。这些都成为当时城市公用事业市场化的标志性政策文件。与中国城镇化建设同步的另一个时代背景特征是中央开始大力度鼓励民间资本投资。2001年，计委出台《国家计委关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，2004年国务院发布的《国务院关于投资体制改革的决定》。这些前沿性的政策为民间资本投资的审批程序松绑，并允许更多行业领域向民间资本开放。2005年，国务院出台的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（简称旧三十六条）是第一个允许民间资本进入能源、通信、铁路、航空和石油业的中央政策，该意见还提出要进一步建设法律框架以支持民间资本投资、建设和运营公共基础设施领域。
中央对公用事业市场化和民间投资的鼓励政策，以及落实到具体行业部门的 PPP 指导政策对 PPP 项目发展起到推动性作用。从 2000 年初开始，PPP 开始出现新一轮的浪潮，这一时期的 PPP 项目在操作上也更加国际化和复杂化。比较典型的 PPP 项目包括北京的奥运运动场所的建设，以及深圳的地铁四号线项目。此外，这一时期的 PPP 项目数量和投资额不断扩大，至 2007年左右达到峰顶，直到遭遇 2008 年金融危机才缓落。
图 2 1980-2015年PPP政策部门发文量
（三）政策高密集期（2009-2015）：全面主导
这一时期的 PPP政策特征是中央全面主导，力图掀起 PPP 的热潮。这与这一时期初期的积极财政政策和地方投融资平台导致的地方债务问题有很大关系。
2008年金融危机之后，PPP一直处于相对沉寂的状态，在 2010 年更是跌到 10 年来的谷底。从 2008 年开始，中央开始推出一系列刺激经济的积极财政政策，包括民间俗称的“四万亿”计划。积极财政政策尽管有一系列正面的刺激经济效果，但随之而来的一个负面结果是地方政府不加限制的投资。在积极财政政策以及 GDP 政绩驱动之下，许多地方政府通过建立地方投融资平台追求项目建设，导致了极度恶化的地方政府债务问题。如何化解地方政府债务、规范融资平台管理成为重大问题。2009 － 2012 年国务院、银监会主导出台一系列规范地方政府融资平台管理的政策。2013 年后，中央明确表示：将 PPP 作为化解地方政府债务问题、管理地方政府融资平台的重要手段。此后，中央 PPP 政策呈现出推广密集式、行业全面性和操作具体化的全面主导特征。
推广密集式反映在政策文本数量上。2014 和2015 年成为有史以来PPP 相关政策出台数量最密集的时期，2014 年出台 28 部，2015 年出台 58 部。而在此之前，每年的 PPP 相关政策的出台量都是个位数，最多不超过 8 部。
行业全面性反映在发文部门类型上。区别于第一个时期的国务院主导和第二个时期的具体行业部门主导，在这个时期当中，发文部门呈现多样化：PPP政策通过财政部、发改委、国务院与民政部、工商总局、全国老龄工作委员会办公室、住建部、科技部、工业和信息化部、国土部、国家卫生计生委、体育总局、水利部、交通运输部、环保部、人力资源和社会保障部、农业部等联合发文的方式全行业推广；其中，财政部和发改委成为发文主力（财政部主办发文 45 部，发改委主办发文18 部）（图2）。这意味着中央对运用 PPP 作为政策工具所经历的策略变化：从第一个时期国务院粗线条的政策指南转变为第二时期具体行业部门的政策工具，再到现在第三个时期转变为政府宏观调控经济和财政、解决紧迫社会问题的政策工具。
操作具体化反映在政策目标上。这一时期第一次出现用于推广或完善 PPP 实践的具体政策和应用细则，如 2014 年发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》和同年财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》。中央通过这些具体政策和细则，从“识别 - 准备 - 采购 - 执行 - 移交”的全流程为 PPP 操作设定专业化条件。
中央高密集、全面和具体的 PPP 政策推动了第三波 PPP 浪潮的兴起。这一波浪潮始于 2011 年至今，因为刚兴起不久，还无法描述其完整的特征。但 PPP 政策的全面主导性是这一波浪潮区别于以往的显著特点，即以中央政策为指引，通过示范或推介项目来推动PPP 项目发展。迄今为止，财政部和发改委已经分别设立多批 PPP 示范项目库，覆盖多个公共服务领域。
这三个政策时期的政策变迁过程也是一个向过去经验和国际经验进行政策学习的过程。其一是汲取自身的过往教训。其二是汲取国际经验。但另一方面，我们认为，从学习主体、发起条件、学习目标和动因的区分性特征来看，迄今为止，以上所呈现的政策学习更多倾向于吸取教训型，而非社会学习型。
长期以来，中央政策对 PPP 的工具性理解、地方政府在政绩竞争驱动下的政策执行、不同政府部门在 PPP 项目过程中的碎片化利益、以及民间资本和公众在政策过程中的弱势都是 PPP 的社会学习模式难以开始的原因。因此，要形成社会学习的模式，不仅依靠 PPP 政策本身的改变，更多要靠各项配套政策的长期合力推动。值得肯定的是，目前许多政策已经释放出治理结构改革的信号，例如中央的简政放权政策和行政审批制度改革的推进、以及对新型政商关系的建设，这些都有望从整体治理环境上为 PPP 形成社会学习模式创造条件，进而摆脱“政策热、实践冷”的矛盾。
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