BLT/BTL:当前我国政策框架下PPP模式的延伸探索

1994年，菲律宾颁布的《新BOT法案》不仅将私人投资领域从发电厂、高速公路、电讯建设扩大到数据开发、住宅建设、旅游设施建设等领域，同时还将私人部门的投资方式从BOT模式扩大到了BT（建设—转让）、BLT（建设—租赁—转让）、ROT（修复—经营—转让）、CAO（合同与经营）等投资方式；并明确了在不适宜由私人部门直接运营的基础设施领域（特别是公用事业项目）中可通过BT或BLT来运作。可见，BLT模式被提出用于解决经营权归属敏感的基础设施领域的项目融资问题。

菲律宾政府曾将这种模式应用于一个52万条电话线的基础电讯网络，外国投资者负责投资建设，完工后将其租借给PLDT（菲律宾长途电话公司），租赁期为10-15年，在租赁期内提供维护服务（包括网络监管、防护维修和专业修理服务），PLDT付预定的租金费用，租赁期满后外国投资者将所有权转让给PLDT。在该模式下，外方投资者不直接参与企业经营，仅提供维修服务，经营者在租赁期内按期付给外方固定回报，规避了其他模式中通讯网络类基础设施经营权归属的敏感问题。 

由于某些基础设施项目全生命周期内不存在现金流或现金流很小而不适宜采用BOT等特许经营方式运行，而有的基础设施项目，例如通讯网络、电网等的建设，由于其自身具有自然垄断属性，涉及国计民生、项目公共安全等原因而不适合由他方经营。BLT模式正好适用于这种非经营性或不适宜由他方运营的基础设施项目，例如，不存在收费基础的市政道路、桥梁、隧道等公共基础设施，以及不适宜由私人部门运营的通讯网络、电网、学校、医院、监狱等公共服务领域。从实践上来看，我国地方政府主要将BLT模式应用于市政道路等非经营性项目，而菲律宾引入BLT的初衷则是为解决不适宜由私人部门运营的公共基础设施项目的运作模式问题。采用BLT模式的优势如下：

对政府来说，BLT模式下，项目建成后，政府便可以直接接管基础设施项目并进行运营维护管理，保障了政府对基础设施项目的占有和使用，维护了基础设施项目归全民国有的特殊属性，有利于项目的日常管理以及最终的项目所有权移交。

对社会资本说项目公司来说，BLT模式下，项目在建设完工后直接交付政府运营，项目公司除了提供一定年限的质量保证期外，在租赁期内担负一定的非承租方责任的质量瑕疵修复责任，整个租赁期内和政府的主要关系就是按照合同约定进行租金支付和收取的操作，免去了项目公司的运营风险，权责关系明确，操作方式更为灵活、简单，使其更容易为社会资本所接受。

当前我国国家层面的PPP政策文件尚未明确BLT模式，但《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）等明确了，各地可以根据当地实际情况及项目特点，积极探索，大胆创新PPP模式。

早在2013年武汉市城投集团就利用市政府对财政基建拨款改为支付项目租金的财政投入模式（“拨改租”）进行拨改租融资探索，基本思路是平台投资建设，政府制定租用计划授权租用，财政支付租用使用费、银行支持融资。2015年，成都市先后印发《成都市政府租用企业投资城市基础设施项目管理工作暂行办法》（成办发〔2015〕34号）、《成都市规范有序推行政府与社会资本合作模式实施细则（试行）》（成府发〔2015〕34号）和《2015年城市基础设施项目租用计划》（成建委[2015]314号），明确了“政府租用企业投资城市基础设施项目可采取“建设（购买）－租用－移交”的模式实施”，并在市政道路、桥梁、隧道、地下综合管廊、生态基础设施、公共交通设施等领域进行推广。

然而，根据当前我国PPP相关政策文件，我国目前推行的PPP应包括项目的运营维护阶段，而BLT模式下，社会资本（或私人部门）不负责项目的运营及维护工作，这与目前我国所倡导的PPP模式有些不一致。或许我国可以将BLT模式进行改良，将运营维护融入该模式，亦或可以效仿韩国引入BTL模式，让私人部门负责非核心资产的运营维护，创新项目融资方式，提高私人部门参与度。