PPP实务界评财金〔2016〕92号文


来自:人和人律师事务所     发表于:2016-10-24 18:24:50     浏览:906次
作者:湖南人和人律师事务所PPP业务部  袁紫月
PPP实务界评《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法〉的通知》(财金〔2016〕92号)
10月20日,财政部正式印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金【2016】92号)(以下简称《办法》)。通观全文,《办法》名义上规制的是PPP项目的财政管理,实际对公共服务领域PPP项目的识别论证、项目政府采购管理、项目财政预算管理、项目资产负债管理及监督管理等全生命周期的内容进行了规定。同时《办法》与《政府采购法》深度融合,实现了社会资本采购流程的飞跃。《办法》进一步明确了PPP项目操作程序、土地政策和项目采购流程,解决了PPP实务操作中的部分障碍,可以说《办法》是三年来PPP改革的经验汇总和升华,具有较强的实务指导意义。根据条文,具体评析如下。
一、合并项目识别阶段和项目准备阶段,调整为项目识别论证阶段,强调前期充分科学论证
第四条明确:PPP项目实施机构应由县级以上人民政府授权。对于政府发起PPP项目,从财金113号文规定的由财政部向行业主管部门征集潜在PPP项目,调整为由行业主管部门提出项目建议;对于社会资本发起PPP项目,从财金113号文规定的社会资本以项目建议书的方式向财政部门推荐潜在PPP项目,调整为社会资本向行业主管部门提交项目建议书,经行业主管部门同意后,由社会资本编制项目实施方案;

第五条强调新建、改扩建项目的实施方案应当依据项目建议书、项目可行性研究报告等前期论证文件编制;存量项目实施方案的编制依据还应包括第三方出具的资产评估报告;

第六条明确:将113号文规定的由财政部门会同行业主管部门开展物有所值评价工作,调整为可由项目实施机构委托第三方专业机构编制物有所值报告;

第七条明确:将113号文规定的由财政部对项目实施方案开展物有所值验证,通过验证的,由项目实施机构报政府审核,调整为由财政部门应当会同行业主管部门根据项目实施方案共同对物有所值评价报告进行审核;

第八条明确:经审核通过物有所值评价的项目,由财政部门依据项目实施方案和物有所值报告组织编制财政承受能力论证报告。

以上几条连贯起来,整理出来工作流程是实施方案-物有所值评价-财政承受能力论证-调整实施方案,而财金【2014】113号文确定的流程是初步实施方案-物有所值评价-财政承受能力论证-实施方案,这其中出现了显著的差异。这个改变值得认同,因为物有所值评价和财政承受能力论证的基础就应该是实施方案,不同的实施方案会有不同的评价及论证结果,而以往很多PPP项目都忽略了这个环节,影响了项目操作质量。
二、进一步明确项目采购原则,保证国有企业、民营企业、外资企业平等参与
第十二条重点强调:民营资本、外资企业参与PPP项目的平等性

第十四条新增:在社会资本提出的技术方案内容最终被全部或部分采纳,但经采购未中选时,财政部门应会同行业主管部门对其前期投入成本合理补偿的规定;

第十六条和第十七条新增:采购结果公示后、PPP项目合同正式签署前,PPP项目合同的审核和批准流程审核的要求和内容,包括合同是否发生实质性变更、付费与绩效是否挂钩、成本核算成本变动因素、补贴或收费定价的调整周期、条件和程序等。

目前落地的PPP项目中,社会资本方为民营企业或外资企业的比例较低,有民营企业发出了“国退民进”的声音。《办法》重申了国有企业、民营企业和外资企业在参与PPP项目时的平等地位,并对社会资本方发起的PPP项目产生的前期投入成本建立了采用补偿机制。
三、调整财政预算管理,增强政府的履约能力,提高PPP项目的吸引力
第十八条明确:由行业主管部门将PPP合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划,经财政部门审核汇总后,报本级人民政府审批;

第十九条进一步明确:本级人民政府同意纳入中期财政规划的PPP项目,由行业主管部门根据预算编制要求,将每年的收支纳入预算管理,报请财政部门审核后纳入预算草案,经本级政府同意后报本级人民代表大会审议;

第二十条增加:行业主管部门应按照预算编制要求,编报PPP项目收支预算。

政府履约能力是社会资本参与PPP项目的一大顾虑,也是PPP项目难落地的原因之一。《办法》进一步明确了政府跨年度财政支出责任纳入中长期规划及审核操作流程,增强了政府的履约能力,提高了PPP项目的吸引力。
四、强调对PPP项目的监督管理,切实保障项目运行质量,严禁以PPP项目名义举借政府债务
第二十五条明确:将113号文规定的由项目实施机构进行绩效评价和中期评估,报财政部门备案的流程,调整为由各级财政部门会同行业主管部门负责;

第二十七条明确:将113号文规定的由项目实施机构定期监测项目产出指标,编制季报和年报,并报财政部门备案,调整为各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内进行绩效评价,或委托第三方专业机构提出评价意见;

第三十二条新增明确:项目建设完成进入稳定运营期后,社会资本方可通过结构性融资实现部分或全部退出

第三十三条新增:对移交资产进行性能测试、资产评估和登记入账的工作内容;

第三十五条新增严禁以PPP项目名义举借政府债务;不得将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支付责任,规避PPP项目相关评价论证程序。

PPP模式是国家治理方式和市政建设方式的改革,政府参与其中扮演的角色由“运动员”加“裁判员”转为“裁判员”,应对PPP项目进行全过程的监管。同时中央也看到了现阶段存在借PPP项目名义举借政府债务的情况,《办法》对这种行为再次明令禁止。
五、细化信息公开制度,约束PPP项目监管各方的不规范行为,规范PPP市场秩序
第十五条明确:各级财政部门应当及时充分向社会公开PPP项目采购信息,包括资格预审文件及结果、采购文件、响应文件提交情况及评审结果等;

第二十四条明确:每年一季度前,项目公司(或社会资本方)应向行业主管部门和财政部门报送上一年度经第三方审计的财务报告及项目建设运营成本说明材料。项目成本信息要通过PPP综合信息平台对外公示,接受社会监督;

第三十二条明确:对于归属项目公司的资产及权益的所有权和收益权,经行业主管部门和财政部门同意,可以依法设置抵押、质押等担保权益,或进行结构化融资,但应及时在财政部PPP综合信息平台上公示

第三十六条明确:项目准备、采购和建设阶段信息公开内容包括PPP项目的基础信息和项目采购信息,采购文件,采购成交结果,不涉及国家秘密、商业秘密的项目合同文本,开工及竣工投运日期,政府移交日期等。项目运营阶段信息公开内容包括PPP项目的成本监测和绩效评价结果等。财政部门信息公开内容包括本级PPP项目目录、本级人大批准的政府对PPP项目的财政预算、执行及决算情况等。

PPP模式具有强调依法合规性的显著特征,是建设法制社会的重要组成部分,其项目全过程的运作都应该公正、公开、透明。《办法》在很大程度上丰满了PPP项目监管方式中公众监管方面的规定,形成了一套PPP运作过程中的信息公开制度,约束了PPP项目监管各方的不规范行为,有利于PPP项目的依法合规推进和PPP市场的健康发展。
六、实务界的两个“落空”
一是《办法》第二条明确:本办法适用于中华人民共和国境内能源、交通运输、市政公用、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、教育、科技、文化、体育、医疗卫生、养老、旅游等公共服务领域开展的各类PPP项目。该条罗列了《办法》适用的15个领域,其中公共服务领域很多都涉及基础设施,与《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资〔2016〕1744号)文件中的传统基础设施领域重叠。政令不统一给实务界带来困扰,发改和财政分管基础设施和公共服务的边界划分需要进一步明确。

二是征求意见稿中的的结算扣款机制没有在《办法》中出现。征求意见稿中提到:上级财政部门应当督促下级财政部门严格履行PPP合同。没有及时足额向社会资本支付政府付费或者提供补贴的,按照合同约定依法办理。经法院判决后仍不执行的,由上级财政直接从相关资金中代扣,并支付至项目公司或社会资本。和征求意见稿相比,上级政府对下级政府的监管工作减弱,这说明中央政府部门已经意识到地方政府违约对PPP的影响,但这个问题的解决确实非常复杂,只有期待新的解决方案。
PPP业务部
PPP业务部团队成员的专业背景涵盖法律、经济、金融、工程、规划等领域,拥有注册会计师、注册税务师、注册工程咨询师等从业资格。以专业化与团队化相结合的作业模式,内设运作模式策划团队、经济测算分析团队、法律决策团队及工程技术团队四大模块,以精深的理论基础及丰富的实务经验,为客户提供高品质、全方位的PPP咨询服务。
编辑:何禹梵
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