财政部21号文“运营补贴公式”在PPP实践中的争议


来自:昆明晨翔工程造价咨询有限公司     发表于:2017-07-27 19:34:52     浏览:1232次

从笔者最近两年在多个城市做PPP咨询项目、在“PPP产业大讲堂”授课的经历来看,此补贴公式在实践中争议很大,表现在:


1、部分政府人员及“专家”只认可财政部补贴公式,不认可其他补贴公式。


目前,核算政府补贴时,PPP咨询市场上的主流方式是采用现金流量表方式,非经营性项目简单一些,直接用等额本息法(PMT公式)算出全资本(不含政府出资部分)每年的还款额,再加上每年维护费即可。大的咨询公司早已基本不用财政部21号文的政府补贴公式。但在一些PPP做的比较少的地区,政府、咨询公司对PPP业务不熟悉,出现了“只认文件”的现象,甚至有“专家”找出21号文件,说:文件说的很清楚:“遵照执行”,不是“参照执行”。为此,笔者只能反复解释:“此公式目前不是主流。。。。。。”,但对方难以理解,想不通:财政部发的文件不执行,那我们执行什么文件?


2、按此公式核算录入数据时出现理解错误


21号文公式中,“项目建设成本*(1+合理利润率)”,其实就是总投资(不含政府出资部分),由政府分期偿还,政府补贴现值之和必然等于“项目建设成本*(1+合理利润率)”。21号文公式“项目建设成本*(1+合理利润率)”的本意,是适用于政府能核算出项目成本的项目,再加上合理利润(一般取8%)就是总收入,因为“收入=成本*(1+合理利润率)”。但此公式与PPP市场脱节,因为PPP项目招标时,中标价是包含利润率的,“合理利润率”根本不存在。从笔者接触的几十个ppp项目来看,没有一个项目是政府确定成本后,再加8%利润的,都是招标价格直接包含利润。例如政府要修一条路,不会先招标确定成本价,再根据成本价加8%利润。一些咨询公司在按21号文公式核算时,机械照抄,将项目总投资理解为公式中的“项目建设成本”,再乘以(1+合理利润率),相当于政府多支付了8%。政府PPP中心对此不专业,也就糊里糊涂的付款了。例如,总投资10亿元,政府分10年还款,如果将10亿元作为“项目建设成本”,再乘以1.08,政府实际付款(历年现值之和)为10.8亿元,多付了0.8亿元。笔者参与的一个项目,社会资本(某私企)强烈要求按21号文公式计算,就是因为咨询公司按21号文公式计算时总投资乘以了(1+合理利润率),也可按“等额本息法”计算。私企老板不懂计算原理,但通过对比计算结果,发现按21号文公式计算,政府要多付费8%。


其他的错误,比较多的是将“折现率”和“合理利润率”混淆,将N从建设期就开始计算,等等。这些是概念性错误,在此不再详述。


从笔者最近两年PPP财务测算的经历来看,政府缺口补贴公式按“21号文公式”和“等额本息法”(“现金流量法”的最普遍形式),各有利弊。


“21号文公式”不能说是错误的,但确实是不符合PPP市场实情的。其最大的特点是对政府极为有利,还款额逐年指数级(1+折现率)增加,与政府财力逐年增加(财力增长率一般高于折现率)的趋势相适应,所以财政占比是逐年下降的,最不容易突破“累计支出占比10%”的红线。但其对社会资本极为不利,特别是项目需几年才能达产的项目(例如供暖项目、旅游项目),运营前两年的政府补贴可能仅够(甚至不够)偿还银行利息,极大影响了社会资本参与PPP项目的信心,导致项目难落地。根据笔者的经验,当项目运营期为18年时,按“21号文公式” 政府第一年还款就仅能偿还当年银行利息,更别说还本了。一般来说,银行对还贷都有个底线:当年还款额不能低于上年利息额,否则利息未还完继续计利息,对银行来说就是高风险客户。


“等额本息法”目前是PPP咨询财务测算的主流方式。一是因为目前银行还贷的主流模式是“等额本息法”,类似贷款买房,每月还款额一致。政府补贴模式与之相同,这样项目运营期各年度内社会资本收入政府补贴、支出银行贷款的差额是稳定不变的;二是因为目前PPP市场内很多咨询公司是工程咨询公司,来自工程领域对DCF模型很熟悉,DCF模型最简单的算法就是按“等额本息法”核算的,用熟悉了就自然用于PPP测算了。


对于PPP市场上出现的这两种公式之争议,笔者建议:如果项目是10年之内的非经营性项目(例如道路、城市亮化),央企承担(不太计较运营前几年业绩),用“21号文公式”影响不大。其他项目应该通过“现金流量表”按“等额本息法”去测算。笔者写实施方案测算补贴时,综合考虑了这两种方式的特点,加以改进:先在现金流量表里,按稍高的收益率(例如本应7%,按7.2%)算出每年政府补贴额,再减少运营前两三年的政府补贴额(后一年要比前一年高X,X为财力增长率),使其收益率下降(例如从7.2%下降到7%)。这样操作,社会资本认为仅运营前两三年政府补贴稍低所以可以接受;也满足了政府“本期任内财政补贴少”及“已做PPP项目一般公共预算支出不突破10%红线”的要求,能留出财力空间上更多PPP项目。


由于“21号文公式”在实践中引起了诸多问题,本人建议财政部PPP中心能够发文,至少出面解释一下:一是“项目建设成本*(1+合理利润率)”就是项目总投资额(不含政府出的部分),或取消“合理利润率”的表述;二是其他公式也可参考采用。这样可以避免PPP业内关于21号文补贴公式的争论继续上演、消耗政府及咨询公司精力,也有利于维护财政部发文的权威性。


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