财政部发布禁止以政府购买服务违法违规融资的通知
最近两年政府购买服务盛行，由于其程序简单，没有监管，地方政府和金融机构大力推进，结果形成了大量变相债务，削弱了43号文控制地方债务的效果，对ppp产生了很大冲击。中央政府对这种行为进行限制是有关各方都有预期的，因此都争先恐后赶在政策窗口期多办事。
《通知》出台，对政府购买服务做出了明确规定，使各项政策实现了闭合，减少了漏洞，从而为控制地方政府债务和推进ppp 创造了有利条件。
《通知》提出严格按照规定范围实施政府购买服务、严格规范政府购买服务预算管理，对症下药。以前很多事情都用政府购买服务，现在范围清晰了，大部分不能用了。以前不管是否有预算都搞政府购买服务，现在规定有预算在先，地方政府搞购买服务的动机没有了。银行在有明确规定的情况下伪政府购买服务项目贷款将无关通过合规性审查。
伪政府购买服务这条路被堵死后ppp将有更好的前景，控制地方政府债务的目标将更容易实现，这将进一步提升政府治理能力。
财政部对政府购买服务实施“负面清单”管理，又一违规融资漏洞被堵！
来源： 金融监管研究院
作者：孙海波 许继璋
一、背景：政府购买“泛滥”，沦为融资渠道
根据财政部、民政部和国家工商总局发布的《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）规定，鼓励地方政府通过发挥市场机制作用，允许适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担、以及其他适宜由社会力量承担的服务事项实施购买服务，并且明确前提条件是纳入政府购买服务指导目录，然而对于禁止范围，暂行办法仅做了一个比较原则性的规定，即包括不属于政府职能范围，以及应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的服务事项。
根据该规定，只要纳入政府采购目录的事项都可以做政府购买服务，而禁止纳入的范围又比较模糊，再加上县级政府就有列入政府购买目录的权限，因此，在严格限制地方政府和平台融资的背景下，政府购买服务有越来越泛滥的趋势，有的地方通过政府购买服务作为一种“融资渠道”，重点”灾区“就是将原来的BT模式改为政府购买服务。
财政部在2017年1月分别向五个地方政府及两个部委发函发布了财预函[2017]1-6号，主要是问责个别区县违法违规举债的担保行为 ，其中内蒙古的问函中就涉及到了一笔政府购买服务项目。
内蒙古自治区：
经核查确认，你区交通运输厅与内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司签订“委托代建购买服务协议”，约定于建设期及建设期后第一年至第17年或者第18年通过购买服务资金支付项目建设资金，支持内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司作为承贷主体，向农业发展银行贷款105.5亿元，资金使用和项目实施主体均为各盟市旗县交通局。
二、主要内容
一是详细列举负面清单，此前项目工程款以政府购买服务走不通，需要走工程采购；
二是先有预算、后购买服务，不得把购买服务作为增加预算支出的依据，正本清源，将二者的因果关系理顺（此前大量政府购买服务虽然名义上也会纳入预算，但先后顺序的颠倒实际上演变成政府隐形负债）；
四是政府购买服务现有相关规定
政府购买服务现有相关规定明确了白名单的内容，但并没有列举负面清单，所以很长一段时间以来被地方政府作为变相融资渠道，此次实施“负面清单”管理，有利于规范政府购买服务。
三、政府购买服务相关法规及核心内容
从总体上来看，政府购买服务的规定构多位一体，以《政府采购法》为最基本的依据，以国务院和财政部的行政规章和政策为主题，其他部委以及各地方政府规定为补充的格局。其中，财政部《政府购买服务管理办法（暂行）》对政府购买服务进行了比较系统的规定，实践中一般也是以该办法作为操作指南。
（一）全国人大常委制定的法律
1、《中华人民共和国政府采购法》
本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。
本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。
（二）国务院的行政规章、政策
1、《政府采购法实施条例》
政府采购法第二条所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。
2、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）
非基本公共服务领域，要更多更好地发挥社会力量的作用，凡适合社会力量承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。对应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务，以及不属于政府职责范围的服务项目，政府不得向社会力量购买。
3、国务院《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》
创新融资体制机制，（一）推动政府购买棚改服务；（二）推广政府与社会资本合作模式
承接棚改任务及纳入各地区配套建设计划的项目实施主体，可依据政府购买棚改服务协议、特许经营协议等政府与社会资本合作合同进行市场化融资，开发银行等银行业金融机构据此对符合条件的实施主体发放贷款。
4、《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》
城市人民政府要在年度预算和建设计划中优先安排地下综合管廊项目，并纳入地方政府采购范围。积极开展特许经营权、收费权和购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务，加大对地下综合管廊项目的支持力度。
5、《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》
引导公益类国有企业规范开展混合所有制改革。在水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的行业和领域，根据不同业务特点，加强分类指导，推进具备条件的企业实现投资主体多元化。通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。
6、《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》
积极开展购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务，加大对海绵城市建设项目的资金支持力度。
（三）财政部规章、政策
1、财政部《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）
第二条 本办法所称政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。
政府购买服务范围应当根据政府职能性质确定，并与经济社会发展水平相适应。属于事务性管理服务的，应当引入竞争机制，通过政府购买服务方式提供。
2、《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》
取消融资平台公司的政府融资职能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等措施予以支持。
3、《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》
推动土地收储政府采购工作。积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。
4、关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见
到2020年底，事业单位政府购买服务改革工作全面推开，事业单位提供公共服务的能力和水平明显提升；现由公益二类事业单位承担并且适宜由社会力量提供的服务事项，全部转为通过政府购买服务方式提供；通过政府购买服务，促进建立公益二类事业单位财政经费保障与人员编制管理的协调约束机制。
5、《财政部交通运输部关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》
（四）其他部委政策
1、水利部《关于深化水利改革的指导意见》
对适合市场、社会组织承担的水利公共服务，要引入竞争机制，通过合同、委托等方式交给市场和社会组织承担。逐步推行工程建设管理、运行管理、维修养护、技术服务等水利公共服务向社会力量购买，推动水利公共服务承接主体和提供方式多元化 。
2、《关于促进交通运输与旅游融合发展的若干意见》（交规划发[2017]24号）
进一步创新模式，加大投融资力度，形成多元化旅游交通发展投融资格局。积极探索采取基础设施特许经营、政府购买服务、政府和社会资本合作（PPP）等模式，鼓励整合旅游和土地资源，实现沿线交通运输和旅游资源开发一体化发展。
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