来源：中国财经
作者：赵仕坤
摘要：财预〔2017〕87号文件详细列举了政府购买服务的负面清单，并首次将非金融机构的融资列入禁止范围。
长期以来，由于缺乏全面系统的债务管理机制，部分地方政府债务风险不容忽视。如何有效解决地方债务问题成为国家财税体制改革的重要目标之一。
2014年出台的预算法第三十五条明确，“省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出”，对地方政府举债从法律层面上进行了严格限制。
同年，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)颁布，对地方政府债务实行规模控制，严格规范地方政府举债程序和资金用途，将地方政府债务分门别类地纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一，并鼓励地方政府通过PPP的模式推进基础设施及公用事业项目建设。
在国发〔2014〕43号文件的严格要求下，各地方政府债务压力得到缓解。但部分地区违法违规举债担保时有发生、方式多种多样，局部地区风险日益显著。
为此，2017年出台的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）明确“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为”“融资平台公司在境内外举债时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能”，以有效防范地方违规举债等行为。
同时，财预〔2017〕50号文件再次重申禁止地方政府回购承诺等PPP违规现象，从根本上有助于社会资本方和资金提供方对其在PPP项目中的角色和义务形成清晰稳定的预期，且能够长期推动PPP项目的健康运行。
在规范PPP融资操作的同时，国家发改委也相继出台了鼓励PPP项目资产证券化和债券融资等相关文件，增加了PPP项目的融资渠道。
紧接着，2017年《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号）的出台承继了国发〔2014〕43号文件“开正门、堵邪门”的原则，明确“2017年先从土地储备领域开展试点，发行土地储备专项债券，规范土地储备融资行为，促进土地储备事业持续健康发展，今后逐步扩大范围”。文件同时提出，“因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还”。
对于地方债务问题，文件继续严控“地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务，不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务，不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”，但文件并未明确是否能够采用政府购买服务方式进行土地一级开发。
如果说上述几个文件在某些领域的监管还处于模糊的边界，那最近出台的财预〔2017〕87号文件则详细列举了政府购买服务的负面清单，并首次将非金融机构的融资列入禁止范围。
2014年《政府购买服务管理办法（暂行）》客观上促进并规范了政府购买服务。但实践中，由于禁止纳入政府购买服务的范围比较模糊，再加上县级以上政府有列入政府购买目录的权限，因此，政府购买服务确有日益泛滥之势。不少地方政府通过用工程代建服务、购买基础设施服务等变通方式为其变相举借债务披上了政府购买服务的面纱。
为此财预〔2017〕87号文件强调“严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围”。
同时，财预〔2017〕87号文件还从预算管理上对政府购买服务进行规范，要求政府购买服务应先有预算，然后才能购买服务，不得把政府购买服务作为增加预算支出的依据。签订购买服务合同，应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。防止以购买服务的名义增加将来政府的支出责任，加重地方政府负债。
需要重点提示的是，自《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号）明确土地一级开发不再使用PPP模式之后，财预〔2017〕87号文件再次强调土地一级开发不允许使用政府购买服务，而财预〔2017〕62号文件又鼓励发行土地储备专项债券解决土地一级开发的融资问题。因此，可以预见未来土地储备专项债券的发行将成为土地一级开发主要融资渠道。
此外，应当认识到PPP与政府购买服务属于两种不同的模式，二者有本质区别。
之前，一些地方打着PPP的旗号通过政府购买服务的方式开展基础设施及公用事业项目变相进行融资，为明晰PPP模式与政府购买服务，财预〔2017〕87号文件严厉禁止通过政府购买服务方式来开展基础设施与公用事业项目。换句话说，财预〔2017〕87号文件在间接鼓励通过PPP模式开展基础设施及公用事业项目。可以看到财预〔2017〕87号文件为PPP项目的有效实施扫除了障碍。
自此，相继出台的系列文件对PPP项目、地方政府融资平台、土地一级开发融资、政府购买服务等进行了严格的规范，几乎做到全方位、无死角。相信通过上述文件的规范，一定能够进一步规范地方政府举债融资行为，促进PPP模式在基础设施及公用事业项目中的健康有序推进，助力地方经济和社会的可持续发展。
（作者系财政部、国家发展改革委PPP专家库成员、北京立信兴华管理咨询有限公司总经理）
北京大学雄厚的PPP专家资源，专家团队由财政部、发改委、交通部、住建部、等领导；国家开发银行、建设银行、中国银行、中信（香港）投资公司、摩根盛通等投资机构高管；北京大学、清华大学建筑学院、中国国际咨询公司等研究机构专家学者构成。
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