PPP模式推行两年后,关于适用项目的总结

在我国，适宜采用PPP模式的项目主要集中在基础设施及公共服务领域。具体来说，主要有燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目。

目前，全国PPP项目主要涵盖能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、片区开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施和其他19个行业、

例如，《四川省人民政府关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的实施意见》将四川省开展PPP工作的重点项目领域分为3大领域13大类41小类，见下表。

虽然《四川省人民政府关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的实施意见》的这一分类和列举没有包含所有适合PPP模式的项目，但具有一定的借鉴价值，可供各省市参考。

PPP模式主要适用于政府负有提供责任、适宜市场化运作、投资规模相对较大、需求长期稳定、价格调整机制相对灵活、收费机制相对透明、风险能够合理分担的基础设施和公共服务类项目。

第一，适宜采用PPP模式的项目是政府有责任提供、具有公共属性的项目。政府的经济职能之一是提供公共产品和服务。单纯通过市场就能调节供给的领域是不需要政府提供的，更没必要进行政府和社会资本合作。PPP模式仅限于在政府有责任提供的公共产品和服务领域采用。

第二，适宜市场化运作。私人产品可以完全市场化，由市场发挥调节作用，即平衡供给、调节有无。基础设施和公共服务领域的项目关系公共利益，必须长期、稳定和安全地向公众提供，不可以完全交由市场调节，但有的项目可以市场化的方式运作。适宜市场化运作的项目可以采用PPP模式，将社会资本引进基础设施和公共服务领域，发挥市场价格机制、竞争机制、风险机制的作用，有效地提供更优质的基础设施和公共服务。

第三，投资规模相对较大，需求长期稳定。根据国际惯例，PPP模式的应用对项目规模有一定要求，一般投资金额需要上亿元。因为PPP项目一般有较高的交易成本，如果投资额过小，交易成本占比过高，很难实现项目的物有所值。PPP项目的一般持续时间为十年到三十年，基础设施和公共服务具备长期、持续、稳定、大量的需求，这是采用PPP模式的基本前提。

第四，收费机制相对透明，价格调整机制相对灵活。PPP项目关系到公共利益，在操作过程中要求定价合理、信息公开，因而收费机制需要相对透明，社会资本不能获取暴利。同时，PPP项目的持续时间长，期间存在市场变化等因素，为了协调各方利益，PPP项目应具有相对灵活的价格调整机制。

第五，风险合理分担。项目风险能否得到合理分担，也是判断项目是否适宜采用PPP的重要考虑因素。如果项目的风险不能得到合理分担，则不适合采用PPP。

自2014年以来，财政部和发改委在推广PPP模式的同时，推出了大量示范性项目，建立了PPP项目库，并将各地完成立项的PPP项目纳入项目库。截至2016年2月29日，全国各地共有7110个PPP项目纳入PPP综合信息平台，项目总投资约8.3万亿元。

发改委推广PPP模式，主要是侧重于PPP模式对经济的贡献。发改委推出的PPP示范项目涵盖范围广、数量多、新建项目多。

财政部推广PPP模式，主要目的是为减轻政府债务压力，侧重于项目运作模式和融资方式。财政部推出的第一批示范性项目中存量项目占了2/3，财政部鼓励将存量项目转化为PPP项目，以缓解地方政府的债务压力。

根据财政部PPP项目库统计的数据，我国PPP项目主要有以下特点：

（1）以新建项目为主。各地新建PPP项目的总投资额达到7.57万亿元，约占PPP项目投资额的91%，存量项目约0.73万亿元，约占PPP项目投资额的9%。

（2）政府补助、付费项目比例较高，准经营性项目和非经营性项目较多。按投资回报机制统计，使用者付费项目的总投资额约3.47万亿元，约占项目总投资额的42%；可行性缺口补助和政府付费项目总投资额分别为3.04万亿元和1.79万亿元，分别占项目总投资额的37%和21%。经营性项目的占比较少，准经营性项目和非经营性项目的占比较多。

（3）基础设施领域的项目多。基础设施领域的项目投资需求占总投资需求的53.6%，养老（仅占总投资需求的3%）、教育（仅占总投资需求的5%）、医疗卫生（仅占总投资需求的5%）、体育（仅占总投资需求的2%）等流域的PPP还有很大的发展空间。

（4）多数项目处于识别阶段。目前，处于识别阶段的项目数量为5542个，约占总数的78%。