在现有的《招标投标法》、《招标投标法实施条例》《政府采购法》《政府采购法实施条例》以及PPP相关的法律法规均没有对市场测试作出明确的规定,但是不得不指出,市场测试对于PPP项目的成功与否有着重大的作用,因此我摘选《中国工程信息网》靳明伟的一篇文章,希望对有心学习PPP项目的读者有所帮助。
什么是市场测试?
民间资本参与中国的基础设施和公用事业投资运营,协助公共部门提供公共产品和服务,迄今已经有近二十年的历史。但是,国内将这一套政策和实践体系称之为PPP(Public-Private Partnerships,公私协作)是近几年才频繁出现的事。
PPP 项目周期中,采购程序是比较重要的一环。PPP的采购包含公共部门选择私营合作伙伴的采购活动,以及PPP项目实施阶段的采购活动。其中,公共部门选择私 营合作伙伴的采购程序,既具有政府公共采购要求公平、透明及实现财政资金价值最大化的特点,又具有投行并购交易选择战略投资人灵活富弹性的特征。
个中原因,依笔者之见,是由于PPP合同关系的长期性,主要的当事两方对各自的交易兴趣、利益诉求、风险分担机制等问题有一个逐步认识过程。为了促进交易双方的认知,正式采购程序启动前的市场测试是一个比较好的安排。世界银行出版的一份专题报告1提到了市场测试的手段。
市场测试(Market Sounding或称作Soft Market Testing)是在启动PPP正式采购程序前,政府方用以检验自己有关项目的方案设想是否符合市场参与主体如潜在竞标人、融资机构的意愿,引发其兴趣, 并借此获得各类市场参与主体的反馈,对PPP方案进行可能的调整完善的一种工具。
一般而言,政府方运用主动招商式(Solicited Proposal)PPP采购程序前,在内部通过商业方案(Business Case)的方式进行有关PPP项目结构、费价政策、投资回报模式、风险分担和其他边界条件的详细设计和可行性论证。但所有这些预测,即使聘请有经验的交 易顾问(Transaction Advisor)协助,也可能与变化频繁的市场参与者的期望和要求存在差距。因此,在外部,政府方希望借助与市场参与主体的非正式沟通,了解它们的兴趣、 愿望和要求,又不承担正式采购程序中要约邀请方的法律责任。当然,市场主体的这些反馈意见,政府方是否接纳、接纳多少,政府方仍旧拥有完全的决定权。
这一工具和手段,类似于投行并购业务中,卖方和卖方顾问准备的一种早期推介材料(Teaser)的作用,用来吸引和试探市场买方的兴趣,又不至于泄露太多没有保密责任约束的敏感信息。这是一种特殊的博弈过程。
为何需要市场测试?
如前所述,市场测试如同政府方释放的探空气球,了解外部市场私营部门的“风向”变化和“气温”高低。市场测试对成功运作PPP项目而言,至少有以下几重益处:
一 是政府方毋需承担高成本,即可了解市场参与主体的态度,提高PPP项目实际推向市场后的成功率。须知,PPP项目尤其是大型复杂者,正式启动采购程序的成 本非常高昂:工程技术可行性研究、各种专业中介机构(交易顾问团队)如财务、商务、法律、风险等等,无论项目成功与否,都需要支付费用,政府相关部门也要 投入大量人力物力和协调精力,如果设计的项目结构和条件不符合市场预期,损失的不仅是这些前期费用,还可能牵涉公共部门的政治声誉。
例如,2010年启动的巴西里约热内卢-圣保罗-坎皮纳斯的高速铁路TAV是一个轨道交通PPP项目2, 先后历经2次正式发售招标文件,均无有效投标人投标联合体应标,大量前期成本沉没,原计划2016年建成投运的目标成为泡影。虽然该项目失败还有其他一些 原因,但是政府方与参与的国内外投资人缺乏有效的沟通,没有安排市场测试,令巴西官方在并未准确掌握市场情绪的情况下,盲目推进PPP正式采购程序是导致 此败局的重要原因。
二是提供更早的纠错机会,甚至可以据此终止PPP项目采购。设计合理且程序得当的市场测试,能提供来自市场的有效 反 馈,是很好的识别PPP项目方案设计问题的信号。市场测试中可能发现有哪些投资者对推介项目感兴趣,数量有多少?未来的竞争激烈程度如何?潜在投资者对 PPP初步方案的意见主要集中在哪些问题上?
政府方可以进一步分析和完善PPP项目方案,让方案更加契合市场需求。甚至,在政府方发现无法满足市场的普遍期待时,可以据此终止计划中的PPP项目采购程序,避免强行推进造成的更大损失或进退维谷的局面。
三 是市场测试也给市场参与主体提供了解政府的项目目标和意图的好机会,投资者可以开展细致研究,组建更有实力的联合团队,做出合理决策。市场参与主体自然希 望更早地了解政府对PPP项目设置的目标和运作意图,留出更多时间做详细评估;同样,若需组建投标联合体的情况下,市场主体也需要大量前期协调时间。
国内PPP项目采购实践中,不仅缺乏市场测试的环节,就连采购公告到递交文件截止日的时间安排也比较短,投资者往往是慌慌张张买了招标文件,匆匆忙忙地编写 投标文件,少有能仔细研究,反馈合理意见的。政府采购方如此“闭门造车”设计的PPP方案和采购文件,寻找到高素质投标人的可能性被大大降低了。
PPP市场测试流程图
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