改革开放以来，中国城镇化飞速发展，取得了巨大成就。城镇常住人口数量由1978年的1.72亿人猛增到2014年的7.49亿人，城镇化率由1978年的17.9%上升到2014年的54.8% ，由此带来了城镇基础设施建设巨大的投融资需求，也导致了政府融资平台债务高企。为有序推进城镇化建设，规范地方政府融资平台发展，化解城镇融资问题，降低基础设施和公用事业发展的投资建设运营成本，提高公共产品和服务的供给质量，近年来国家在城镇建设领域的投融资改革力度不断加大。2013年党的十八届三中全会决定明确要求，允许社会资本通过特许经营方式参与基础设施投资和运营，为城镇建设领域投融资改革指明了方向。2014年9月国务院印发了《关于加强地方政府性债务管理的意见国发》（〔2014〕43号），修明渠、堵暗门，剥离融资平台公司政府融资职能，倒逼地方推广使用政府与社会资本合作模式（PPP）；2014年11月，国务院印发了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号），明确要求要建立健全PPP机制，正式拉开了PPP发展的序幕。
为落实国务院推进PPP的文件精神，2014年底国家发改委、财政部分别出台了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）、《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金〔2014〕113号），就PPP的适用范围、实施主体、联审机制、部门责任、实施流程等提出了明确的指导意见。实际上，PPP在中国并不是新鲜事物，PPP最主要的形式基础设施特许经营在国内的实践探索已有将近30年的历史，对推进高速公路、隧桥、污水处理、生活垃圾处理等建设运营发挥了积极作用。但受到地方政府融资平台政策、部分特许经营项目运作不规范等因素影响，近10年来国内PPP发展相对缓慢。
2015年，国内新一轮PPP全面推进。国家部委出台了一系列政策文件，进一步细化和完善PPP操作规则。各地方政府出台了PPP实施意见，并公布和推介了大量PPP项目。专业中介机构积极参与PPP的咨询服务，提供实施方案，协作各级政府发布PPP项目的采购招标信息。社会资本积极参与PPP项目投资建设。总体上看，政策多、项目多、资金多是2015年PPP发展的主要特征。
PPP政策文件密集出台
2015年，国家部委、各级政府密集出台了一系列PPP政策文件、部门规章，促进和规范PPP运作。据不完全统计，2014年以来国家部委出台的与PPP相关的文件多达65份，其中2015年出台50份，指导和规范全国PPP发展；各省级行政区政府层面出台的PPP文件66份，落实国家要求和推进本地区PPP工作。总体上看，PPP政策涉及面广，政策密集度大。
一是出台行业领域的PPP实施政策。在财政部、国家发改委的文件推动下，相关部委针对水电站、海绵城市、重大水利工程、水污染防治、收费公路、公共租赁住房、投资建设运营、城镇棚户区和城乡危房改造、铁路、城市停车设施、地下综合管廊、电动汽车充电基础设施、医疗设施等领域，分别出台了行业PPP实施意见，推动上述行业的政府与社会资本合作，吸引社会资本参与这些领域设施的投资建设运营，提高公共产品和服务的供给质量。
二是规范PPP操作。规范操作是PPP成功运作的前提。财政部、国家发改委在2014年政策文件的基础上，2015年又陆续出台了一系列政策文件，对PPP项目的推介、PPP项目财政承受能力论证、政府采购信息公开、PPP项目信息平台管理、物有所值论证等做出了明确规定，进一步细化和规范了PPP的操作规定。国家发改委、财政部等6部门联合印发了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，将PPP的引导规范由指导性文件上升到部门规章。
三是加大财政金融政策支持。2015年，财税部门出台文件，明确将政府付费PPP项目的政府支出纳入到地方年度财政预算和中长期财政规划，并明确地方政府用于PPP项目的付费总额不能超过年度财政总支出的10%，从而稳定社会资本的投资预期，保护投资安全。同时，还出台了政府投资基金暂行管理办法、实施PPP项目以奖代补、公共基础设施项目享受企业所得税优惠等支持政策，进一步从财政资金支持、税收优惠等方面支持PPP发展。国家发改委、人民银行等联合发文，支持政策性性金融机构PPP项目的贷款最长可达30年，并支持PPP项目发债和设立产业基金等，拓宽PPP的融资渠道。
PPP项目推介力度空前
2015年，国家有关部委加强了PPP项目库、示范项目建设，地方政府也同步加大了PPP项目推介招商力度，国内PPP项目热度前所未有。
一是加强示范项目引导。加强PPP示范项目管理，是推广运用规范PPP模式的重要抓手，旨在形成可复制、可推广的实施范例，形成一套有效促进PPP规范健康发展的制度体系。经过地方推荐和专家评选，2014年12月，财政部印发了《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》，公布了第一批PPP示范项目30个，总投资规模约1800亿元，涉及供水、供暖、环保、交通、新能源汽车、地下综合管廊、医疗、体育等多个领域。2015年9月，财政部印发了《关于公布第二批政府和社会资本合作示范项目的通知》，公布了第二批PPP示范项目206个，总投资金额6589亿元。截至2015年底，财政部公布的PPP示范项目236个，总投资约0.84万亿元。
二是建立PPP项目库。为加快推广PPP模式，更好地鼓励和引导社会投资，在各省、自治区、直辖市、计划单列市发展改革委推荐的基础上，国家发展改革委审核并建立了国家发展改革委PPP项目库，并先后向社会公布了两批次PPP项目。2015年5月，国家发改委公布了第一批PPP推介项目共计1043个，预计总投资1.97万亿元。2015年12月，国家发改委公布了第二批PPP推介项目共计1488个，总投资约2.26亿元 。截至2015年底，国家发改委公布PPP项目2522个，计划总投资约4.24万亿元，项目涉及水利设施、交通设施、市政设施、公共服务、生态环境等多个领域，并明确项目所在地、所属行业、建设内容及规模、政府参与方式、拟采用的PPP模式、责任人及联系方式等基本信息，便于各类社会资本积极参与。
三是地方加大PPP项目推介力度。2015年下半年以来，各地以省级政府组团推介、地市级政府各自推介、政府部门网站发布等方式，邀请相关金融机构、社会建设运营企业参加项目推介会，不断加大PPP项目的推介招商力度。据初步统计，截至2015年底，江苏、广东、山东、安徽、福建、河南、河北、重庆、湖南、辽宁等省市公布了其行政区域内的PPP项目信息，公布推荐的PPP项目总共达6650个，计划总投资约8.7万亿元 。
社会资本参与方式多样
截至2015年底，各地签约项目数量达755个，签约总投资额达1.8万亿元。从已签约的项目看，社会资本包括融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司、金融机构以及专业机构等，参与形式有股权投资、直接投资。参与投资资金的来源有企业直接融资、银行间接融资、PPP产业基金等。2015年以来，在国家政策的鼓励下，各地政府与社会资本共同设立了多只PPP产业基金，采取市场化的运作方式，用于PPP项目的投资。
2016年，国内经济结构调整和保持稳定增长的压力进一步增长，进出口增长不容乐观，国内新的消费热点和支撑点短期内难有较大起色。在此背景下，要保持国内经济增长处于合理区间，需要在“区间调控”的基础上，加强“定向调控”和“相机调控”能力建设，进一步鼓励投资特别是PPP项目投资，提高投资的有效供给，积极发挥PPP投资在稳定经济增长中的作用。
PPP投资的政策形势分析
2015年中央经济工作明确，要扩大有效供给，补齐软硬基础设施短板，提高投资有效性和精准性，推动形成市场化、可持续的投入机制和运营机制，将进一步加强PPP项目社会资本投资的信心。2015年10月，党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称“十三五”规划建议）、中央城市工作会议等都与PPP密切相关，可以说国内PPP迎来前所未有的政策机遇。
一是“十三五”规划政策机遇。“十三五”规划建议中多次提到基础设施和公用事业发展要利用社会资本，鼓励基础设施投资，“十三五”规划建议明确要加强新一代信息基础设施，水利、铁路、公路、水运、民航、通用航空、管道、邮政等基础设施网络、公共服务设施等的投资和建设运营。养老服务设施、城市地下管线、铁路建设、新能源汽车充电设施、城镇保障性安居工程、重大水利工程、电力工程、水污染防治工程、收费公路领域、公共租赁住房、城市公立医院、交通运输、城镇棚户区和城乡危房改造、城市停车设施、城市地下综合管廊、旅游服务领域等国家部委鼓励实施PPP的领域，与“十三五”规划建议的大方向高度一致性。可以预计，随着PPP政策体系和法律的完善，未来社会资本参与PPP项目投资的环境不断向好，政策机遇不断增多。鼓励社会力量兴办健康服务业，推进非营利性民营医院和公立医院同等待遇，对于具备相关资质和经验的社会资本而言，投资医疗设施必将随着医疗市场开放程度的增加而获得持续上升的收益，鼓励水利项目。“十三五”规划建议明确要加强雨洪资源利用、再生水利用、海水淡化工程、建设国家地下水监测系统建设，以及水生态保护、水利系统的治理和开发等，其中势必需要大量资金和技术的投入。鼓励污染防范与环境治理。“十三五”规划建议以“坚持绿色发展，着力改善生态环境”为题，描述了环境保护对于我国永续发展的重要性以及国家将会采取的环境治理策略，可见污染防范与环境治理工程的重要性。总体上看，“十三五”规划建议为PPP发展指明了方向，有利于社会资本提前布局。
二是中央城市工作会议精神的政策机遇。2015年12月召开的中央城市工作会议，对城市规划与城市建设问题进行决策部署。会议明确要提升建设水平，加强城市地下和地上基础设施建设，建设海绵城市，加快棚户区和危房改造，有序推进老旧住宅小区综合整治，力争到2020年基本完成现有城镇棚户区、城中村和危房改造。要提升管理水平，着力打造智慧城市。推进改革创新，为城市发展提供有力的体制机制保障。可以看出，中央城市工作会议要求的城市建设领域，与2015年国家部委文件要求PPP领域高度一致，再次表明国家对PPP发展的支持，未来国家可能会出台更多的支持城市建设发展的政策，将对城市建设管理领域PPP发展提出明确支持意见和更多支持举措。
三是供给侧改革的政策机遇。2015年底的中央经济工作会议明确，坚持实行宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的总体思路，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，供给侧改革思路凸显。同年11月，国务院发布《关于积极发挥新消费引领作用加快培育形成新供给新动力的指导意见》，部署消费升级来引领产业升级，通过制度创新、技术创新、产品创新来增加新供给，标志着“新供给”改革已进入国家治理实践。而推广PPP模式就是为了加快城镇化建设，拓展建设融资渠道，提升公共产品的供给质量，且PPP所涉及的范围广，受众的人群多，很多项目关系到重大的国计民生，是供给侧结构性改革的重要内容。可以预计，2016年将会有更多的文件出台支撑供给侧结构改革，PPP将很有可能作为供给侧改革的重要内容，国家还会对其有更多、更细的支持举措。
PPP投资的宏观形势分析
从国外发展的经验看，PPP投资与经济发展阶段、城市化进程、资本市场等因素密切相关。从国内发展的宏观形势看，总体上对PPP发展有利于的。
资料来源：根据美国商务部数据库的数据整理而成。
注明：GDP对应左轴，其余对应右轴。
图2 中国近20年二产、三产业增加值以及全社会固定资产投资与GDP的比
资料来源：根据在国家统计局年度数据库查询的数据整理而成。
从中国城市化进程看。近20年来，中国进入快速城市化发展阶段，三产在国民经济中的比重稳步上升，由1995年的33.66%上升到2014年的48.11%；二产占比逐步下降，由1995年的46.68 %上升到2014年的42.72%；全社会固定资产投资额基本上都保持在10%以上的高速增长，特别21世纪的头10年几乎是保持在20%以上的超高速增长水平，极端年份甚至30%的增速。全社会固定资产投资额与GDP的比由1995年的31.4 %上升到2014年的80.61%，由此可见固定资产投资对稳定我国经济增长具有不可替代的作用。2016年要保持国内经济稳定增长，需要继续吸引社会资本参与PPP项目投资，促进城镇化持续推进。
图3 近20年来中国GDP及固定资产投资总额及年度增长情况
资料来源：根据在国家统计局年度数据库查询的数据整理而成。
从全社会固定资产投资趋势看。我国全社会固定资产投资构成包括将近20个子类，其中基础设施和公用事业、制造业、房地产投资三者之和在全社会固定资产投资的占比为80%左右。近10年来，基础设施和公用事业、制造业、房地产投资与全社会固定资产投资的比总体上是呈现前升后下降的趋势；年度增长幅度呈现波动下降的趋势，其中基础设施的年度增长幅度波动最大，2011年甚至为负增长。尽管如此，但我国基础设施的投资规模不断扩大，由2003年的18442.48亿元增加到2014年的118826亿元。英国等发达国家PPP项目投资与基础设施总投资的为20%左右，如果据此计算，预计2016年PPP项目的投资需求达到2.8万亿。从固定资产投资的情况看，2016年国内PPP项目的投资需求巨大，投资机会很多，关键是要把握好投资的机遇和控制好投资的风险。
图4 近10年中国基础设施、制造业、房地产固定资产投资与全社会固定投资比及增长情况
资料来源：根据在国家统计局年度数据库查询的数据整理而成。
资料来源：根据美国商务部数据库的数据整理而成。
注明：图中政府总投资对应右轴，其余对应左轴。
与发达国家相比，我国全社会固定资产投资与GDP比值是偏高的。纵观美国80年的投资统计数据，其全社会固定资产投资与GDP的比基本上保持在20%左右。而我国固定资产投资与GDP的比近20年来持续上升，2014年达到80%，即使扣除统计口径的不一致外，我国的比重也是远远高于美国的。有人分析认为，除了我国整体上还处于城市化大规模建设期外，固定资产投资效率、利用率不高也是一个重要原因。因此，亟需通过PPP模式来提高固定资产的投资效率。
从社会资金供给看。2015年央行实施了稳健的货币政策，进行了五次降息和四次降准，金融机构一年期贷款基准利率从年初的5.6%降至目前的4.35%，下调金融机构人民币存款准备金率2.5个百分点。应该说，随着货币政策效应的显现，国内短期资金、中长期资金供给相对充分，资金使用成本相对降低。这其中有不少资金需找长期稳定的投资产品，而PPP则被看作是相对适合的投资产品。据不完全统计，2015年以来，江苏、湖南、河南、四川、新疆、贵州、湖北纷纷成立了省级政府PPP项目支持基金，其中湖北省成立的长江经济带产业基金规模最大，基金由省财政出资400亿元作为引导基金，发起设立总规模达2000亿元的母基金。国家层面，财政部联合建行等十大金融机构共同发起设立中国政府和社会资本合作（PPP）融资支持基金，总规模1800亿元，重点支持公共服务领域PPP项目发展。随着越来越多的PPP基金的组建，社会资金的供给将变为充足，PPP项目的融资变得相对容易。
表1 国内主要PPP基金设立情况
PPP投资的区域态势分析
目前，北京、天津、上海、江苏、浙江、广东、辽宁等省市的城镇化率超过了60%，服务业占GDP比重超过60%的仅有北京、上海、西藏（因工农业不发达）。由此可见，我国绝大多数省市还处在城市化加速过程中，对基础设施和公用事业发展的投资需求还将持续增长。从人均GDP看，超过5万元（8000美元）的省市有北京、天津、内蒙、上海、江苏、浙江、广东等省市，对这些省市而言，随着人均收入的增加，对更高层次的公共产品具有较大需求，需要引进社会资本通过PPP模式提供更好的公共服务。对于人均GDP较低的省市而言，则需要通过PPP模式加快基础设施和公用事业发展。
资料来源：国家统计局。
截至2015年底，国内各级政府以及不同部门公布的PPP项目投资需要约8.7万亿，扣除2015年已经签约落地的PPP项目约1.8万亿，再加上今后各地还会公布新的PPP项目，未来几年国内PPP项目的投融资需求至少在7万亿以上。因此，2016年PPP的投资机会较多，社会资本应根据自身的能力和偏好，把握好PPP投资的重点领域、重点区域、重点企业。
PPP投资重点领域机会分析
国家发改委、财政部公布的PPP项目（2822个，投资总需求5.13万亿），主要包括：大桥、港口、高速公路、一级公路、公共停车场、轨道交通、铁路、综合管廊、供热、供水、垃圾处理、污水处理、保障性租房、水利水务、公园绿地、文化体育、旅游、教育、养老、医疗等领域。不同领域、不同特点、不同技术要求的项目，对于不同属性的社会资本，其投资机会也不尽相同。
表1 国家部委公布的PPP项目主要领域分布及投资强度
一是单体项目投资额度较小的领域和项目，适合实力较小的社会资本。例如上表中的港口（已对社会资本开放的）、公共停车场、管网等市政设、水利水务、公园绿地、保障房、旅游等领域的项目数量较多，平均单体项目投资额度较小，一般都10亿元以内，对资质的要求不是太高，对实力较小的社会资本而言，具有较好的投资机会。
二是投资规模不大但专业资质有要求的领域和项目，适合有专业资质的社会资本投资。供热、供水、垃圾处理、污水处理、文化体育、教育、养老、医疗等领域的项目数量很多，但对建设运营资质提出了较高的要求，当前来看，适合有专业资质的社会资本做长期运营的实体投资。一般社会资金可充当财务投资人，不参与项目的具体建设运营管理，只分享投资收益。
三是单体项目投资额度较大的领域和项目，适合实力较强的社会资本。大桥、高速公路、一级公路、轨道交通、铁路、综合管廊等领域的项目，平均单个项目的投资额度较大（基本上在30亿元以上，尤其是轨道交通领域的单体项目投资达到200亿元），且对社会资本的资质要求较高，投资回报机制还不完善，投资的风险相对较大。因此，实力较弱的社会资本竞争这些项目的机会不高，而具备专业和资本实力的投资者获得这些项目的机会较高。
表2 国家部委公布的PPP项目在各地的分布情况
PPP投资重点区域机会分析
从投资地区需求看。表格2中的数据显示，浙江、河北、北京、安徽、云南等省市PPP投资需求均在3000亿元以上，其中云南的投资需求高达5000亿元，社会资本的投资机会多。河南、山东、福建、江苏、陕西、四川、天津等省市的PPP项目投资需求中等，投资机会较多。而黑龙江、广东、上海、广西、海南等省市的PPP投资需求较小，社会资本投资的机会相对较小。在这里需要特别说明的是，本文中的数据为2015年底前的数据。2016年3月初，财政部开放了国家PPP项目库，其中各地PPP投资需求与本文中又有所出入。
从投资的安全性看。一般而言，人均GDP越高、政府债务与GDP比越小、PPP项目投资需求小的地区，投资的风险越小（当然也要看地方财政收入及增长情况、土地收入占比、产业发展情况、人口结构和增长情况等因素）。为方便直观理解，本文将上述三个指标制成表格（见表格3），表格3中越往右上、PPP投资需求越小省市的投资风险越小，越往左下、PPP投资需求越大省市的投资风险越大。当然，有些省市面积较大，发展不均衡，更准确的投资风险还要考虑具体项目付费主体的财政可持续增长能力，表3只作为风险提示性参考。在这里需要特别说明的是，本文中的PPP项目投资需求主要是依据国家部委发布PPP项目需求，不涉及到地方自行发布PPP项目。实际上地方自行发布的PPP项目需求远远超过表3中的数据，比如四川省自行发布的PPP项目投资总需求达到7000多亿。投资者在实际投资中需要做更详细的调查，本文仅提供部分投资数据和投资思路参考。
表3 国内各省市PPP的投机机会与风险
注：（大）表示PPP项目投资总需求3000亿元以上，（中）表示PPP项目投资总需求1000亿—3000亿元，（小）表示PPP项目投资总需求小于1000亿元。人均GDP为国家统计局2014年度数值，地方政府债务占GDP比来自国家审计署2013年底的审计公报。
从不同区域PPP项目投资领域需求看。在污水处理领域，除辽宁、上海、江苏、浙江、山东、广东几个省市的日处理能力较高外，其他省市的处理能力均有待提高，这些省市未来污水处理PPP项目的投资需求较大，投资机会较多。在城市生活垃圾处理领域，吉林、辽宁、黑龙江、湖南、广东、云南、甘肃、青海、新疆等省市的城市生活垃圾无害化处理率有待提高，生活垃圾处理的PPP项目的投资需求较大，投资机会较多。
图1 2014年各省市城市污水、垃圾处理能力
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