北京新机场线即将正式签约“大PPP模式”打破明股实债

在财政部、发改委和住建部等部委轮番出台PPP相关文件后，轨道交通领域的PPP操作也日渐成熟。

记者获悉，规划设计三年之久的北京新机场线PPP项目将在近日完成正式签约工作，作为政府方代表的北京市交通委员会目前也在对签约内容做最后的审核。

值得注意的是，一旦签约完成，新机场线将成为PPP在轨道交通领域的一次真正应用。和以往PPP模式不同的是，新机场线近174亿元的引资规模中社会资本占比超过一半，完全市场化的竞争机制成为目前北京市轨道交通领域合作范围最广、最具完整意义的PPP项目。

同时，随着社会化引资规模的提升，项目一定程度上缓解了政府当期财政压力。

设备+运营+土建

在PPP模式尚未普遍应用之前，地铁项目中已有采取PPP模式的先例，其中以北京地跌4号线为重要标志。在整个特许经营期内，4号线PPP模式相比传统模式为政府节约了财政支出98.8亿元。

然而，相比4号线，新机场线在各项政策更加完善的基础上，其模式创新的市场化程度更高，“大PPP模式”成为新机场线在轨道交通领域的首创。

所谓“大PPP模式”，是指社会资本在原有“设备+运营”合作范围的基础上，加入了土建施工部分。在“大PPP模式”下，中标的公司不再是单一的一家，而是以联合体的方式参与竞标。

一位曾参与PPP项目竞标的央企负责人透露，政府方最后之所以选择联合体，主要也是联合体包含诸多公司，这些公司有些是运营强项，有些是施工强项，“大PPP模式”解决了土建与设备、建设与运营的衔接问题。

记者了解到，目前新机场线项目有北京市轨道交通建设管理有限公司（“建管公司”）、中国铁建股份有限公司（“中国铁建”）等八家单位组成的联合体作为最终中标人。

上述人士向记者表示，在之前北京市的轨道PPP项目中，土建施工由政府方投资建设，设备设施由项目公司采购安装，由于土建施工与设备安装不存在天然、清晰的分割界面，在建设阶段往往存在摩擦和扯皮事件，施工质量风险的确认和归责问题突出。

不过，在新机场线项目中上述问题得以规避。根据北京市政府批准文件，新机场线项目采用政府和社会资本合作方式实施，北京市交通委员会为实施机构，北京市基础设施投资有限公司（以下简称“京投公司”）为该项目政府出资人代表。

根据项目设计文件，项目总投资约292.63亿元，其中引入社会资本部分总投资约173.61亿元，约占项目总投资估算的60%。在轨道交通领域，该项目拓宽了政府和社会资本的合作范围。

北京大岳咨询有限公司总经理金永祥告诉记者，新机场线项目无论在社会化引资规模上还是占总投资的比例上都是一次重大跨越，也是目前北京市轨道交通领域合作范围最广、最具完整意义的PPP项目。

7月17日，北京交通委召开新机场线签约仪式座谈会，重点讨论了新机场线的签约细节。

一位与会人士表示，早在三年前，该项目就已经开始谈判，中间也草签了相关文件，并成立了项目公司，但细节上一直没有完善好。随着国家力推PPP模式以及政府和社会资本方的共同努力，预计近期就要正式签约。

记者了解到，2014年初，经北京市交通委员会的授权，京投公司经招标流程选定大岳咨询作为新机场线项目的财务顾问兼牵头顾问，开启PPP模式投融资研究工作。

按照政策要求，新机场线PPP项目的投融资模式结构在原有4、14、16号线“设备+运营”小PPP模式基础上做出重大调整和优化，形成了“土建+设备+运营”大PPP模式的基本框架雏形。

截至目前，项目实现进场14处，实质性开工11处，进场率58%，开工率46%。

对此，金永祥表示，虽然项目周期比较长，而且前期只是草签文件，但从目前进展看，施工进度正常。“符合财政部对项目落地率要求的细则，一定程度上减少了舆论对PPP项目落地率低的质疑。”

规避行业不规范

“这个项目最大的特点是参与的社会资本不是纯粹的财务投资行为，没有明股实债，不要求回报率担保等附加条件，和当前PPP行业出现的不规范行为相比，这才是真正意义上的PPP项目。”金永祥告诉记者。

2014年10月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》等文件相继出台，PPP被广泛应用在基础设施领域，之后随着市场呼声渐起，PPP逐渐沦落为单纯的融资工具，而PPP明股实债现象突出。

对此，北京一位PPP咨询人士表示，由于轨道交通项目的建设和运营工作具有极强的专业性，操作不当就容易出现偏差。

以某项目为例，其由三家银行联合体中标，中标社会资本实际仅承担本项目的融资、投资责任，不承担任何建设、运营风险，取得与公共服务提供情况无关的固定收益。

对于上述情况，该操作模式就存在“明股实债”的情况，最终遭到财政部发函核查。

金永祥认为，新机场线项目在模式设计之初以“建筑集团+运营企业”的社会资本组合模式兼顾建设和运营，有助于参与主体分别在不同阶段发挥各自的能力与优势，为项目全生命周期保驾护航。

记者获悉的这份新机场线项目招标文件显示，北京市交通委员会作为项目实施机构，招标文件明确要求，项目资本金比例不低于40%，京投公司代表市政府在项目公司中持股2%。

从实施结果来看，其投资回报机制和绩效考核方式，消除了“明股实债”、固定收益、保底承诺等潜在问题。

此外，完全市场化的竞争机制使得项目的回报率也得以保证。

金永祥表示，新机场线采取公开化的招标，引入竞争机制，三家竞标单位根据自己的实际情况报价，虽然是央企联合体，但最后竞标价格低于预期20%左右，是轨道交通领域唯一一次全面公开招标。

“参与竞标的央企其实让出了其作为建设工程的利润来参与竞标，作为一个项目他们更多是赚取作为股东的分红，而不是纯粹的只获取施工建设的利润就撤离，这是不用于一般项目的地方。”金永祥说。

北京市交通委相关负责人表示，在新模式下，政府将建设内容同时交由项目公司负责，由其承担相应的风险和责任，相关责权利的切分界面清晰明确，成功解决了原有模式的潜在问题。

据悉，作为北京新机场的配套基础设施项目，新机场线线路全长41公里（与新机场高速公路共构段7.9公里），全线共设3座车站、1座车辆段，项目总投资293亿元。

新机场线项目特许期分为建设期和特许经营期，建设期约35个月（2016年11月1日~2019年9月19日）；特许经营期从全线贯通试运营日起，期限为30年，计划全线贯通试运营日期为2019年9月20日。