每月小聚|PPP政策与实践

       吕汉阳，国资委机械工业经济管理研究院学术委员会秘书长、采购与PPP研究中心常务副主任，副研究员，博士后，财政部、公安部、空军评标专家，国家发改委中央投资项目招标代理资格评审专家，国家a发改委招标师考试培训讲师、中国保险资产管理业协会专家讲师，《中国政府采购》专家委委员、《招标与投标》杂志编委、《管理评论》审稿人、《经济》杂志政府采购专栏作者，美国格理集团专家团成员，天津丞明信泰投资管理有限公司PPP专家顾问。出版《PPP模式：全流程指导与案例分析》，当当网同类书籍销量第一名。

       6月11日下午，在汉青咨道月度团队活动上，国资委机械工业经济管理研究院采购与PPP研究中心副主任吕汉阳博士奉献了主题为“PPP政策与实践”的精彩的演讲。以下为演讲主要内容。

一、PPP政策出台背景

       2014年底，财政部领导向国务院建议推行PPP，与当时的宏观经济背景密不可分。不论是从需求端还是供给端来看，PPP的推出都十分必要。

（一）PPP拉动投资需求

       从需求端来看，经济新常态下，消费、出口、投资对GDP增长的作用已经有明显分化。近年来，居民收入增长缓慢，住房、教育、医疗压力不减，社会保障体系不完善等问题，都对老百姓的消费意愿产生负面影响，整个社会消费和零售总额增速缓慢，终端需求不振。尽管电子商务的发展和高铁带动旅游业的发展颇具亮点，但总体来看消费拉动GDP的空间仍然有限。出口对GDP增长的贡献率近些年已经转负。所以从稳增长角度来看，GDP要维持6.5%—7%，未来仍需靠投资拉动。

       投资对经济增长的拉动主要通过三大方面，即实体经济制造业、房地产和政府主导的基建项目。其中实体经济制造业在金融危机后难以获得资金流入，对经济增长拉动不足。经济增长对房地产投资的过于依赖，已使得房地产投资有绑架中国经济之势，对房地产的控制不可避免。因此，除房地产投资外，政府主导的基建投资成为拉动经济增长的重要力量。

       基建投资的资金通常来源于发改委固定资产投资司每年中央投资项目安排资金，而这些资金又来自于印钞，这种财政主导的投资已经难以为继。在此背景下，通过PPP，撬动社会资本，利用企业的资金钱来进行基建投资，以实现稳增长的目标。

（二）PPP解决公共服务供给问题

       从供给端来看，我国政府提供的基础设施、公共服务是供给端的短板。新一届政府上任时承诺不增加一个财政供养的人员，但随着老百姓物质文化需求的日益增长，供给和需求的不匹配依然是主要矛盾。通过PPP模式，可以实现社会化、专业化、市场化的团队与政府一起为社会提供公共服务。

       所以从供给端、需求端的角度，都聚焦到PPP。它既能拉动增长，又能解决当前急需的公共服务供给问题，在这样的背景下，PPP政策就应运而生了。

二、PPP的概念和含义

       PPP全称为Public-private Partnership，是指政府、盈利性企业和非盈利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。广义上泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，狭义上可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的物有所值原则。

       财政部和发改委文件分别给出了PPP的定义：

       财政部财金[2014]76号文件指出，政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

       发改委发改投资[2014]2724号指出，政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

       总之，我国的PPP就是政府和社会资本合作。这与PPP原始的英文含义有几点变化：

       第一，依据中国的国情，这里社会资本包括民营企业还有国企、央企等，即扩大了英文Private的解释，除了政府资本外，其他的都是社会资本。对此，外媒有报道称，中国的PPP不同于西方的PPP，准确地说应该是PSP（S指Social Capital）。

       第二，PPP在西方不仅有资本的合作，更注重业务的合作。广义来讲，是各种合作伙伴的关系。而我国PPP的牵头部门是财政部的金融司（主管金融资本），由于政府财政紧张，PPP以资本合作为主，撬动社会资本参与基础设施和公共服务的建设。

三、PPP的分类

       按照英国PPP学术定义和分类，分为Outsourcing（外包）、Concession（特许经营权）、Divestiture（私有化类）。对应到国内的概念，外包就是“购买服务”，根据需求可以整体外包和部分外包。特许经营权是国内最鼓励和主导也是最鼓励的方向，其操作方向包括TOT、BOT、ROT等具体的操作和运营模式。

       PPP和政府购买服务、和特许经营权、BOT这几个大家耳熟能详的概念关系究竟如何？

       外包类对应于政府购买服务。按照英国广义的PPP的定义，政府购买服务是PPP的其中一种，更多是偏向公益或准公益的事业，这应该完全由政府负担责任，由财政预算来覆盖，通过招标选择一家社会供应商即可，属于政府服务外包；

       特许经营权。对于市场化、有收益的项目则鼓励使用特许经营权方式。对于BOT模式，我国在80年代的世行项目就引进了BOT模式，就是特许经营权的一种具体操作方式。北京地铁4号线建设就是北京市政府和香港地铁公司合作的BOT项目。

       私有化类实际是股权合作。现在是部分私有化，国资委推动的混合所有制改革从这个概念讲也是PPP的一种。

       PPP项目大致包含以下几大领域：

       一是市政基础设施类，如燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等传统项目。这类项目是近两年最多的PPP，投资额度规模在几亿到十几亿不等，民营企业可以参与。这一领域中，已经有很多民营企业做的比较专业运营能力，水务领域就是很典型的；

       二是交通设施类，如公路、铁路、机场、城市轨道交通等。这类项目投资小的几十亿，大的上百亿，基本是由国企、央企主导，民营企业参与较少，仅一些有实力的民营企业参与到该类项目中，如浙江有一段高铁是复星集团投资；

       三是公共服务类，如医疗、旅游、教育等，这一类是政府提供公共服务的短板，是未来发展有潜力有空间的，但是目前还没有成熟的样板案例。

四、PPP金融政策

       2015年7月，国家发改委批复河南投资集团筹备PPP发展投资基金，总规模1000亿元，这成为全国第一只获得国家批复的PPP基金。1000亿元PPP发展投资基金是母基金，以撬动更多的社会资本。

       依据《河南省PPP开发性基金设立方案》，基金将按照优惠的资金成本给PPP项目提供资本支持。对于新增项目，基金按照项目公司中政府出资部分的30%给予资本金支持，总投资在10亿元以下(含)的单个项目最高支持2000万元，总投资超过10亿元的项目最高支持5000万元；对于存量项目采用PPP模式改造的，基金按不超过项目总投资的5%～10%给予支持，最高不超过5000万元。基金采用股权为主方式投入PPP项目。

       2015年9月，财政部联合中国建设银行股份有限公司、中国邮政储蓄银行股份有限公司、中国农业银行股份有限公司、中国银行股份有限公司、中国光大集团股份公司、交通银行股份有限公司、中国工商银行股份有限公司、中国中信集团有限公司、全国社会保障基金理事会、中国人寿保险（集团）公司等10家机构，共同发起设立中国政府和社会资本合作（PPP）融资支持基金。

       基金总规模1800亿元，将作为社会资本方重点支持公共服务领域PPP项目发展，提高项目融资的可获得性。基金各出资人代表组成的基金筹备组同时成立，将会同有关方面落实后续相关工作。

       国家发展改革委、国家开发银行联合印发《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》明确指出：“积极引入外资企业、民营企业、中央企业、地方国企等各类市场主体，灵活运用基金投资、银行贷款、发行债券等各类金融工具，推进建立期限匹配、成本适当以及多元可持续的PPP项目资金保障机制。”具体措施有：

       一是加强与开发银行等金融机构的沟通合作，及时共享PPP项目信息，协调解决项目融资、建设中存在的问题和困难，为融资工作顺利推进创造条件；

       二是开发银行要充分发挥中长期融资优势，积极提供融资顾问及“投资、贷款、债券、租赁、证券”等综合金融服务，并联合其他银行、保险公司等金融机构，以银团贷款、委托贷款等方式，努力拓宽PPP项目融资渠道，《通知》明确，开发银行在监管政策允许范围内，加强信贷规模的统筹调配，优先保障PPP项目的融资需求，对符合条件的PPP项目，贷款期限最长可达30年，贷款利率可适当优惠；

       三是建立绿色通道，加快PPP项目贷款审批；

       四是贯彻《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》关于“支持开展排污权、收费权、集体林权、特许经营权、购买服务协议预期收益、集体土地承包经营权质押贷款等担保创新类贷款业务”的要求，创新PPP项目的信贷服务。

五、PPP土地政策

       2016年PPP项目土地政策迎来重大利好。10月11日、24日、28日财政部、发改委、国土资源部连续发了三道文件：

• 2016年10月11日，财政部《关于联合公布第三批PPP项目加快推动示范项目建设的通知》（财金（2016）91号）认可“PPP+土地”联合招标。

• 2016年10月24日，国家发改委《传统基础设施领域PPP项目工作导则》（发改投资（2016）2231号）：各地要积极创造条件，采用多种方式保障PPP项目建设用地。如涉及土地招拍挂，鼓励相关工作与社会资本方招标同时开展。

• 2016年10月28日，国土资源部《产业用地政策实施工作指引》明确三种形式可将通过竞争方式确定项目投资主体和用地者的环节合并实施。

       原来PPP项目的招标与PPP项目选址时土地的招拍挂是分开进行的，有可能导致PPP项目拍不到原始选址规划的土地，或者拍到土地后由于成本过高而导致项目流产。这三道文件的出台将PPP项目和土地招标捆绑在一起，提出综合解决方案。

       但在实际操作过程中，出现了很多搭便车的“假PPP项目”，将项目包装成PPP，实际是为了低价拿地。因此今年开始中央已经开始严肃清理不规范的假PPP项目。

六、PPP的三种模式

模式一：框架协议合作

       规模较小的城市，由于单个项目的规模小，为了吸引央企、国企或上市公司到本地投资项目，会选择与大型企业签订一个框架合作协议，将本地的多个项目打包打捆以扩大项目规模，与企业进行统谈统签。这一类做法有助于小城市吸引大企业投资，但在法律上是存疑的，这样跑马圈地、排他性的合作，存在对其他企业不公平竞争的问题。典型案例：万邦达芜湖项目。

模式特点：

控制规则：双方或者万邦达单独设立项目公司，18个项目及其他项目的竞争方式由万邦达控制或参与设计。

竞争排他：在万邦达收回投资之前不再建设相关替代工程，竞争对手分羹的可能性降低。

可塑性强：后续可选择模式三区域平台合作或模式二项目层面合作模式

圈地较快：能够在圈地运动中把握先机，快速圈定优势资源。

模式二：项目层面合作

       这种模式是规范的PPP项目模式。典型案例：深圳水务池州项目。

       深圳水务池州项目是2014年底首批示范项目中12个新项目之一。在这一项目中，池州市政府和深圳水务双方出资组建一个项目公司，池州市政府出资占20%，深圳水务集团出资占80%。其中，池州市政府出资的20%并非真金白银，二是将池州市地下排水主干管网、两个污水处理厂和水泵评估作价7个亿，注入项目公司。这样一来，地方政府将地方管网打包，盘活了存量资产，通过PPP模式成功引入了新项目。

模式特点：

打包分期推进

      “以市带县”，分两期，一期以主城区为试点，二期不包括青阳、东至、石台三县和南阳集中区。总投资约41.45亿元，盘活存量，做大增量。

上招标下豁免

       邀标方式邀请北排、深水、首创、国祯参加投标，深水中标。政府直接授予项目公司特许经营权，后续不再招标。

项目落地稳健

       深水控股，一期示范通过后，可顺利接手二期项目，以项目为导向。

厂网一体模式

       污水处理厂经营模式为TOT，管网模式为政府购买服务。付费方式为使用者付费+政府付费+财政缺口补贴。

模式三：区域平台合作

       区域平台合作可以理解为资本整合。

       典型案例：巴安水务贵州项目。

编辑：温阳阁  王翔