来自专栏 律师建设领域法律专题研究
2014年以来，财政部及国家发改委大力推行PPP模式，相关政策文件接二连三地下发，形成了一场空前的“PPP运动”，无论是基础设施领域还是公共服务领域，均大力推行PPP模式。经过两年多的高速发展，无论是PPP模式流程、立法等均越来越完善，并且围绕着PPP的正规化及实践中的问题，业内开展了一轮又一轮的思想碰撞，目前已经形成了实施条例，正在全国进行征求意见，PPP立法指日可待。
在基础设施领域，PPP模式逐渐地成为了首选模式，特别是在污水处理与垃圾处理领域，已经强制实施PPP模式。可以预见，未来的基础设施项目建设过程中，将越来越多地实行PPP模式，无论是政府方还是社会资本方，均需要全面识别基础设施项目引入PPP模式的风险，并且制定行之有效的应对措施。
结合项目实践，我们认为基础设施项目引入PPP模式需要重点防范项目可行性风险、财政承受风险、社会资本方信用风险等。
一、项目可行性风险
（一）可行性风险及后果
一般情况下，项目经过充分论证并且符合国家颁布的基准财务指标后才能推行。实践中，政府方及一些政府方咨询机构由于对项目经济分析的理解不是很到位，未进行深入地探讨便制定了项目的付费机制，导致相关的财务指标未符合基准指标。因此在进行PPP项目交易架构设计时，需要通过项目测算获得的财务指标分析其是否符合相应行业基准财务指标，以此来判断项目的可行性。
我们在识别项目可行性风险时，主要需要分析项目财务内部收益率（IRR）、项目资本金净资产净利润率（ROE），主要体现如下：
1．项目资本金财务内部收益率（IRR）是否符合基准收益率
在建设项目经济分析中，可以通过项目投资内部收益率及项目资本金财务内部收益率来判断项目的可行性。项目投资内部收益率（即通常所说的全投资内部收益率），主要用于判断项目方案的可行性；项目资本金内部收益率，主要用于判断项目融资方案的可行性。PPP项目往往需要进行项目融资，因此本文主要考虑项目资本金财务内部收益率。
（1）分析方法
通过项目实施方案提供的商务条件，建立财务模型，通过现金流量表获取项目资本金内部收益率，以此数据与国家颁布的基准收益率或企业自行确定的基准收益率对比，若是大于或者等于基准收益率的，则表明项目可行。
（2）举例说明
如通过测算，某市政工程的项目资本金内部收益率为6.5%；经查，国家颁布的市政工程领域的项目资本金基准收益率为6%。通过对比，6.5%大于6%，因此项目可行，政府方推出该项目会较快落地，并且社会资本方可以投资该项目。
2．项目资本金净利润率（ROE）是否符合基准净利润率
在建设项目经济分析中，还可以通过项目资本金净利润率来判断项目的可行性。实践中往往将项目资本金净利润率与银行五年以上中长期贷款基准利率（若该基准利率为4.9%，则一般基准净利润率会要求达到10%?15%）相比较，以此判断是否可行。
（1）分析方法
通过项目实施方案提供的商务条件，建立财务模型，通过利润表获取项目资本金净利润率，以此数据与银行五年以上中长期贷款基准利率对比，若为该贷款基准利率一倍[1]左右的，则表明项目可行。
（2）举例说明
A企业自有资金1000万元投资某市政工程，通过测算得知项目资本金净利润率为6.5%，目前五年期以上中长期贷款基准利率为4.9%。通过对比，6.5%略大于4.9%，上述数据表明A企业将1000万元投资该项目相较于将1000万元存银行来说可获得更高的收益，基本可行。但还应考虑到项目投资过程中的各种事宜，包括但不限于对项目承担终身责任、处理协调各方关系、项目建设运营、应对审计等，因此，A企业可能会考虑到承担的投资风险及花费的精力与收益不匹配而拒绝投资该项目。
3．项目可行性风险的后果
实践中，政府方咨询机构在进行PPP项目交易架构设计时，未能明确向政府方解释项目的可行性及参考标准，亦未向潜在的社会资本方进行市场测试，就推向了市场进行资格预审项目采购，将会导致一系列不良的后果：
（1）项目流标可能性较大，影响项目落地及顺利推进实施
资本是逐利的，若项目资本金内部收益率及项目资本金净利润率等财务指标的不达标，同样的资金投资于该项目不如投资其他高收益领域或者不如将资金存银行的话，对于社会资本方而言，放弃该项目是最明智的选择。项目流标，影响项目落地，增加各方的人力物力成本。
实践中，有的社会资本方考虑到增加业绩等各方面的因素，会采用中标后再行与政府方谈条件的策略，以中标为筹码通过合同或者其他的任何方式来补足投资收益，以各种理由不开工或者怠工，影响项目的推进实施。
（2）引入的社会资本方有他虑
实践中大型央企往往能接受投资收益率非常低的项目，除了央企资金成本相对较低外（但一些央企在金融机构的内部评级与上市公司相当），央企只赚施工利润或者通过施工利润进行弥补也是一种考量。基于收益率低，该类型的社会资本方往往在项目建设完成获得施工利润后便寻求退出，不符合PPP的长期合作精神，不利于项目的可持续性发展。
（二）应对办法
1．给予社会资本方合理的回报
政府方采用PPP模式的目的，一般在于引入有实力的社会资本方，通过其带资建设项目并负责运营，引入其先进的技术及力量高效地完成项目设施建设并保证今后运营期内项目的持续高效运行。
因此，在项目可行性方面，政府方将关心的重点放在是否能够选择合适的社会资本方即可，确保社会资本方能够得到合理的回报。
通过项目财务测算，确定基准的项目资本金内部收益率，以此为基础确定政府方的支付责任，将此政府方的支出责任设为上限，让社会资本方投标时进行报价。
（2）选择合适的咨询团队，而不是咨询机构。
在PPP咨询顾问的选择上，政府方不能只看中大型的咨询公司，因为服务该项目的也只是具体人员。实践中发现，某些大型咨询公司的咨询顾问的项目负责人对于项目实施方案生搬硬套，并未体现项目的实际，导致项目推进阻力重重。因此，在选择咨询顾问时，应当主要考核项目主办负责人是否有较强的项目操作能力，考核其提供的咨询方案是否符合实际，如此才能有效地推动项目落地。
（3）认识项目资本金内部收益率、项目资本金净资产收益率等指标及意义。
实践中，不仅是社会资本方决策人员需要了解相关的财务指标，政府方相关负责人亦需要了解，只有了解了财务指标，才能结合本地实际具体地安排各项目的推进，合理安排10%的红线，保证固定资产投资任务的完成及项目顺利落地。
（4）进行市场测试，综合各潜在社会资本方的意见，避免项目流产
项目实施方案完成后，各项指标是否符合社会资本方的预期，可以征求潜在社会资本方的意见。此方法在PPP项目条例征求意见稿是亦进行了明确，符合PPP精神。只有在实践过程中，才能了解项目的商务边界条件是否符合市场规律，避免项目流产。
二、财政承受风险
（一）财政承受风险及后果
一般情况下，对于采用PPP模式的项目，需要进行财政承受能力论证，综合考虑政府方的支出责任，包括股权支出、补贴支出、风险支出和配套支出等。对于可行性缺口补助PPP项目，政府的支出责任需要扣除相应的经营收入，因为对于经营收入的估算影响到项目财政承受能力。
1．举例说明
例如A企业欲投资某收费公路项目，该项目投资额为50亿元，项目公司通过收取车辆通行费获得投资回报，估计政府付费款每年为5亿元，预计的项目通行费为2亿元，则每年的缺口补助资金为3亿元。此时基于3亿元的补助资金进行财政承受能力测算，财承占比为9%。但据A公司对当地收费公路项目的了解，当地省份目前运营最好的收费公路的车流量都没有该项目的预计车流量高，且该收费公路周围又有几条路同时建设，综合分析，政府财政承受能力肯定突破10%红线。
2．风险后果
在项目推进过程中及社会资本方选择项目过程中，若未能对该类风险进行把控，则可能影响到项目投资资金的回笼，对政府方而言可能产生“资不抵债”的严重后果，对社会资本方而言可能发生现金流断流影响企业生存。
（二）应对方法
1．对未来两三年内可能开展的项目进行统一规划
由于政府方的一般公共预算支出的10%红线变化的可能性不大，对于未来的两三年内的项目仍需要坚守该红线，基于此，政府方需要对未来可能进行的PPP项目提前进行物有所值分析及财政承受能力评价，通过数据对项目进行排序，区分轻重缓急，统一分配项目占用额度。
2．在项目分配的额度范围内对进行PPP包装
对于储备的PPP项目多过且必需实施的项目过多，政府支出责任过大的情况，政府方在分配到的额度范围内对项目进行包装，进行PPP包装的原则是坚持额度不动摇，除非对其他项目的额度进行调配，否则政府方对于该PPP项目的支出责任只能按额度执行。
因此，在项目分配额度有限的前提下，需要项目的自行造血功能或者降低社会资本方的投资收益，相对应的方法如下：
（1）项目“肥瘦搭配”，即政府付费项目搭配一些有经营收入的项目进行打包），尽量通过包装使项目能够产生造血功能，减轻政府的支出责任。
（2）降低社会资本方投资收益
由于政府支出责任额度有限，在不增加项目造血功能的条件下，可降低社会资本方的投资收益，对于工程撬动比高的项目，可以协商由社会资本方通过施工利润进行弥补投资收益。
3．21号文公式的益处
通过21号文政府支出责任公式计算出来的政府付款额度是逐年递增的，该辐度符合政府方一般公共预算支出的每年增幅，一般情况下不会出现合作期内某年的政府支出责任接近10%红线的问题。但21号文公式对于政府方而言支出责任更大，对于社会资本方而言资金回收年限更长。
因此，在拟推进项目过多的情况下，可考虑采用21号文公式进行计算政府付费。
三、社会资本方信用风险
（一）投融资能力及应对措施
因此在社会资本方的选择上，在项目招标时需要社会资本方提供符合项目资本金要求的自有资金银行存款证明、金融机构贷款意向函、企业授信额度、净资产以及资产负债率，以证明其有符合项目投资的投融资能力。
（二）建设能力及应对措施
基础设施PPP项目工程量大，需要考量中标社会资本方的建设能力，在实践中，可能出现中标后社会资本方不开工或者人员不足以保证项目实施，包括不能按时开工、及时完工，所投入的人员经验不足等。
因此在社会资本方的选择上，在项目招标时需要社会资本方提供资质能力证明、提供项目投入的班子成员并配以有影响力的违约责任、明确项目班子人员的具体负责事项并配以有影响力的违约责任、明确项目班子主要负责人的经验业绩证明并配以有影响力的违约责任，以保证社会资本方的建设能力，促进项目的顺利建设。
同时，在评标过程中，重点考核项目的建设方案，包括施工组织设计、工期推进表及保障措施等，需要搭配有影响力的违约责任，以确保建设方案不至于流于形式。
为避免施工单位拿中标作要挟来洽谈商务条款，建议就重大项目可以分配较高的财政支出责任额度，给予社会资本方合理收益，保证精力集中于项目建设。
四、结语
对于基础设施项目，在其引入PPP模式时，存在的风险点还包括项目审批风险、配套基础设施风险、招标采购竞争不充分风险、政府干预风险、征用公有化风险、法律变更风险、完工风险、融资利率风险、运营成本超支风险、组织协调风险、技术风险、股东变动风险、不可抗力风险、项目测算方法主观风险等，本文不能一一而足，需要我们在实践中应进行充分识别，提高风险识别能力，并在系列合同中进行规避，如此一来，PPP模式将是政府方和社会资本方合作的有力桥梁。
[1] 具体判断标准还需要综合考虑项目的竞争压力、政府方态度及政治原因等因素。
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