作者：金微
PPP头条讯，8月26日，由国家发展改革委国际合作中心主办的第五期N+C基础设施项目投融资论坛在京举行。
“N+C”即Nation（国家）+City（城市），论坛聚焦于地方项目，以“案例点评”的模式邀请与基础设施建设密切相关的政府官员、专家学者、社会资本方和金融机构代表等，针对具体的基础设施项目进行深入探讨，以更好地促进PPP 项目的规范实施和有效推进。
本次重点点评的项目有5个——即西安市地铁八号线PPP项目、周至县农村生活污水治理项目、革命公园——八办片区周边综合改造、广州东部固体资源再生中心生物质综合处理厂二期工程、广州琶洲西区地下综合管廊工程PPP项目。
论坛上，中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟对项目进行点评时说到：目前，我们们国家搞PPP的一个通病，设计、研究、策划的水平太差。另外，基础设施的任务交给社会资本来承担，涉及到如何构建SPV问题，而SPV很重要。
他还提到， 目前很多项目设计为可用性付费+绩效付费，而且还说是借鉴了国际经验，这是完全错误的。工程项目的建设成本不能以“可用性付费”的名义进行提前回收，设计成拉长版的BT模式，因为这种与绩效脱钩的所谓“可用性付费”模式，在机制设计上是鼓励浪费，无论项目建设用掉多少投资，都要由政府买单，这是典型的倒逼政府财政资金对工程建设投资及其回报进行兜底的行为，而且还是对固定回报进行兜底，鼓励浪费，花财政的钱不心疼，还妄称是国际惯例。
PPP头条注意到，此前财政部副部长史耀斌8月在进一步推进PPP规范发展工作座谈会上的讲话时也提到， “一些地方政府为了吸引社会资本和金融机构快上、多上项目，通过BT、政府回购、承诺固定投资回报等明股实债方式，实施PPP项目。一些政府付费类项目，通过‘工程可用性付费’+少量‘运营绩效付费’方式，提前锁定政府大部分支出责任。实际上都是由政府兜底项目风险。”
解读：
绩效评价指标设置须考虑全生命周期 北京财指南咨询公司 徐向东 刘新晶 倪杨 何谓中国PPP的核心？一定是物有所值。笔者认为，实现物有所值的重要手段之一是对项目公司进行绩效考核。 在PPP项目中，政府方与项目公司应明确约定项目的绩效标准，并将政府支付对价与项目公司的绩效表现挂钩，如果项目公司未能达到约定的绩效标准，则会扣减相应地付费或对价，甚至解除项目合同。 在PPP实操中，笔者发现，近期一些政府付费类PPP项目仍采用“可用性+绩效付费”的“政府付费”回报机制。其中可用性付费总额为项目投资总额，加上融资成本，以及社会资本的合理投资收益，以项目竣工验收合格为依据，以建设可用性绩效指标为标准，自项目商业运营日起向社会资本逐年支付。 绩效付费仅限定为运营维护绩效付费，依据约定的运营维护绩效考核标准及考核程序，根据考核结果支付运营维护费用。同时，一些可行性缺口补助机制的PPP项目，在政府支付可行性缺口补助之时，也变成“可行性缺口补助可用性付费+可行性缺口补助运营维护付费”的方式。笔者认为从物有所值以及绩效考核的本意来看，上述绩效考核指标的设置无论是从理论上，还是实践上都存在一定偏差。 按照财政部2014年12月发布的《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）规定来看，可用性体现的是项目全生命周期的可用性，而非仅是建设期的可用性。 当前，大多数的“可用性+绩效付费”方式，实际上是“建设可用性+运营维护绩效付费”方式。由于在项目竣工验收合格之后，建设可用性的绩效考核指标基本全部满足，因此，政府就是按照一个固定的金额分期支付。而运营维护考核不合格，只能扣除运营维护费用，人为地将可用性割裂成了两笔款项。把可用性仅限定为建设可用性，把可用性付费与运营维护付费割裂开来，实际上有“BT+O”之嫌疑，不利于项目公司站在全生命周期的角度投资融资、建设实施、运营维护项目。这与国家推行的PPP全生命周期的理念还是有偏差的。
附李开孟演讲全文实录：
李开孟：“N+C”论坛已经举办了五届，我们是一个积极参与者，作为专家我们参与这种论坛，主要还是希望通过这个平台来引领我们国家PPP模式的健康发展，所以从这个论坛的举办宗旨，尤其是结合的案例，我们希望作为一个推动我们国家PPP模式健康发展在这方面能起到一个引领的作用。
刚才韩司长讲了这一次的广州、西安这两个城市推出了五个项目，这五个项目确实是各具特色，包括了城市地铁、综合管廊、城区历史片区的综合改造，以及城市垃圾处理和农村污水处理五个项目，五种类型，涉及两个重要的省会城市，所以对这五个项目进行剖析，它有借鉴建议。
我想从这么几个角度跟大家进行分享，第一个我想了解，这五个项目是不是适合搞PPP，这是一个前提，对于适不适合搞PPP，那就涉及到PPP的功能定位的问题，因为PPP它涉及到基础设施和公共服务的提供。基础设施服务的提供有三种基本方式，第一种方式，如果这五个项目由传统的政府的事业单位，政府的平台公司或者政府所属的下属单位来运作这个项目能不能，如果运作不好，就应该考虑其他的，如果它运作得非常有效率，就不应该搞PPP，因为从逻辑上，公共服务的提供有公共服务部门是一种方式，如果运作不好，把它们完全推向市场行不行？这五个项目都涉及到公共利益，尤其体量很大，很可能造成损害。从这种逻辑下，完全商业化可能不具备这种条件。
对于我们国家的PPP项目跟世界上任何一个国家都不太一样，因为大家知道PPP产生于英国的PFI，英国的PFI是基于政府购买服务这样的PPP，而政府购买服务一个重要特征就是这个项目的回报机制主要是政府的财政资金支付，而用财政的钱最有效的一种方式是公共部门自己来用，把使用财政资金来保PPP的，把财政资金交给独立第三方用，往往用的成功可能性很小。所以基于英国的PFI模式推广PPP，这样一个理念在全球得到广泛的认可，但是这种模式在全球任何一个国家都没有得到大规模推广应用，英国搞了20年，搞了700多个项目，其他的像日本也是20多年，也是500多个项目，所以基于PFI搞PPP这样一个思路，在任何一个国家都从来没有大规模推广应用过，而我们国家对PPP的理解远远超越了一个政府购买服务的概念，我们把PPP作为一个推动区域经济发展，改善经济发展质量和效率的工具，实际上我们国家以中国为代表的发展中国家对PPP内涵进行了新的一个诠释，而且以中国为代表的这样广大的发展中国家群体正在引领世界PPP发展新的方向。所以基于这样的情况，尤其是我们国家的城市化建设突飞猛进，大量的基础设施建设任务非常重，基于这样的理念，我非常赞同在开幕式上魏部长说的话，中国是全球PPP发展最繁荣的一个国家，而且引领全球PPP发展的方向，未来PPP我们国家正在进入一个最好的发展阶段，大规模的发展阶段，但是一个前提就是我们把PPP不能仅仅理解为英国PFI的前提，基于这样的前提，我觉得这五个项目都适合搞PPP。这是第一个问题。
接下来我们要思考，既然它适合搞PPP，到底应该以什么样的方式搞PPP，这就有问题了，目前我看到这五个项目，因为我从一个专家点评的角度，我往往可能是要求比较高，我认为在具体采取什么方式来搞PPP，这五个项目都没有进行认真的深度研究，我们看到的就这两种方式，一种是BOT，一种是BOO，比如说西安的240亿这样一个大项目能够搞BOO吗？能够完全私有化吗？它的不是有P的环节。再一个搞PPP重要功能是引入一个独立的第三方独立机构对项目进行策划，是不是应该有D的因素，设计的因素。在我们国家PPP项目融资的功能很强，是不是应该有F的因素？所以BOT它的基本类型，它有几十种演变方式，每一种演变方式就代表了我们未来的PPP项目的合同重点对哪些内容进行规范，因为PPP它强调按合同办事，要跟政府和社会资本之间签署一个高质量的合同，如果这个合同仅对建设、运营、移交这三个环节予以重点考虑，那么这个合同就是BOT合同，但是我们国家的PPP它赋予的内涵太多了，它的不是有D的因素，有R的因素，有租赁的因素，有A的因素，进行改造提质增效的因素。所以对具体实施方式需要研究，这是我们国家搞PPP的一个通病，设计、研究、策划的水平太差。这是第二个要考虑的。
第三个考虑的，既然要签出这个合同，把基础设施这么重要的任务交给社会资本来承担，怎么才能让它承担好，这就涉及到如何构建SPV这个概念，而对SPV的构建，这五个项目普遍不足。SPV很重要，因为我要把未来这个项目的建设、运营、移交以及项目未来的公共服务提供这方面职能都要交给SPV，而不是继续由政府来主导，政府要摆脱自己是业主这样一个心态。政府职能转变，这个都要交给SPV，SPV应该具备什么样的能力，它如何整合各种资源，我选择SPV的时候，类似这方面的分析都没有分析，不能构建一个高质量的SPV，未来的PPP的实施它一定不可能是高质量的，所以这方面需要下功夫。
接下来第四个因素，既然SPV构建好了，SPV应该承担哪些风险，SPV应该承担哪些方面，这些方面也都没有研究清楚，PPP一个重要的逻辑就是把原来传统或者公共部门承担的职责要转移给SPV，转移的是责任和风险，哪些风险和责任应该转移SPV，逻辑上主要是由两种类型，一类是SPV承担公共服务的可用性，它能够按照关键绩效指标的要求，提供这样一个公共服务，具有这样一个能力就可以了，这是一个它必须保证这个产出的要求。这是一种基本类型。
第二个基本类型，除了让你保证一个产出，达到各种绩效指标之外，还要承担市场需求和市场经营的商业风险，把这个风险转出去，从逻辑上有这两种基本类型，两种基本类型分别对应政府购买服务和我们所说的特许经营，这种风险责任如何分担，如何转移没有说清楚，没有说清楚那就意味着接下来的整个事情也是稀里糊涂。接下来可能考虑，既然风险转移出去了，怎么付费？付费机制是什么？对于把机制考虑，把公共服务的可用性，这种风险按照产出绩效的要求，要求SPV必须承担产出绩效责任。在这种情况下，付费一定是基于绩效的可用性付费。也就是说只要是SPV能够保证这个公共服务按照关键绩效指标的要求，具备这样的一个提供服务的能力，你政府就应该付费，政府就应该兜底，政府就应该购买服务，政府的财政资金就要承担这个责任，因为不能把市场需求的风险由SPV来承担。
所以目前针对这五个项目里面，有两个项目可能非常具有这种特征，一个是城市垃圾处理项目，还有一个是农村生活污水处理项目，这两个项目对于政府来说，必须要保证SPV产生的垃圾和污水都必须处理掉，它不应该根据污水处理的大小，市场的容量来付费，只要我具备多少吨的污水处理的能力，我只要具备处理这样的规模的能力，你政府都应该付费，因为你政府购买的是我这个提供公共服务的能力，这时候付费就涉及到绩效付费的概念，它目前对绩效付费从这两个项目里面，对绩效付费的逻辑设计是错的，因为我们强调的是可用性付费+绩效付费，可用性付费跟绩效，把这两个东西分开了，这是不对的。比方说某一个污水处理项目，它的建设的投资是100个亿，运营可能是未来20年就运行是5个亿的运营的成本就可以了，以后全生命周期的成本是105亿，但是你不能把前期的100个亿作为可用性付费来使用，因为这样的一种逻辑只有我们国家咨询机构，任何一个国际上的都没有这个概念，这样的情况，所谓的可用性付费就是把这个工程，鼓励在工程的建设期可以使劲造，工程造价非常大，未来的运营，比方五年摊销掉，是一个标准的BT的拉长版，这样一个付费国际上不认可，实际上一种财政兜底的方式，比方是80个亿能建成，我必须保证100亿，150亿，所谓的可用性付费的名义把浪费的前期大量投资，都用政府买单这是错误的。现在全国各个地方搞PPP项目都这样搞，这都是出的馊主意，这是错误的。既然你还要安排这样一个模式，你就看你能否承担未来PPP模式进行规范化运作的时候，政策调整能不能承担，所以我们要真做PPP，这个是不对的，逻辑是不通的。所以政府付费一定是绩效，无论你前期投资是多少，比方说80亿，100亿，150亿，承担这样污水处理的能力，根据其他行业的经验，国际的标准，它只值50个亿，所谓的可用性付费，你政府只能挣50亿，而不是挣你浪费的那100亿，120亿，这样的一个概念，所以这个付费机制要说清楚。如果把经营的风险也要让给SPV的时候，就要考虑SPV要开发市场，争取用户，那是另外一种特许经营的模式。
对于这五个项目，其中一个是城市管廊，一个是城市地铁，这两个城市是不是用来搞特许经营，关键是看你如何认识这个项目的公益性，如果认为综合管廊、城市地铁它就是一个城市正常运营必不可少的公共设施，它就是政府必须兜底的这样一个基础设施，这个项目建设运营投资这方面就应该财政补贴，就应该财政兜底，这时候就是一个政府购买服务的项目，如果你认为这个项目市场发展达到一定程度了，我就要考虑发掘城市地铁的商业属性，让使用者付费，包括管廊入廊费都是使用者付费，这时候要求SPV挖掘市场潜力，获得使用者付费的回报，还有一个项目是历史片区，城市的综合改造，这个项目投资规模非常大，240亿，这里面可能会有政府购买服务的内涵，也有可能有使用者付费，目前的策划还是处于比较粗的阶段，对于这样大型复杂的项目，按照传统的国际上的PPP这个是不适合做PPP的。我们对PPP赋予了一个新的内涵，这样一个综合开发，它挖掘各种资源，把PPP作为一个区度经济发展的工具，在这种概念下，我们从战略、规划、综合体片区的角度，我们认为这也是中国目前推动PPP一个重要的方向，这方面的经验积累也对其它国家的PPP发展能够起到一个借鉴作用，输出中国的经验。这个项目它有它的特殊性，但是我们也要考虑从片区的开发这方面，如何设计关键绩效指标，如何分类推进，类似这方面的详细策划还有待于进一步深化。我就从这几个角度跟大家分享一下我的观点。
韩志峰：刚才开孟主任从这几个项目适不适合做PPP，每一个项目具体的实施方案，PPP的构建，SPV责任和风险的划分以及付费机制等方面，结合项目具体情况又从政策和理论的高度做了很好的阐述，我想对我们大家也很有启发。
专家团队介绍：
清华大学建设管理系教授/博导，清华大学国际工程项目管理研究院副院长、清华大学PPP研究中心首席专家、清华大学恒隆房地产研究中心PPP研究室主任，兼全国项目管理领域工程硕士教育协作组组长、中国“基础设施和公用事业特许经营法”立法专家、国家发改委PPP专家暨专家委委员、财政部PPP专家、项目管理协会(PMI)全球项目管理学位认证中心中国副主席。 中国财政科学研究院研究员；长城保险首席经济学家，长城财富资管投委会副主席（主持）；中国财政学会绩效管理委员会执行秘书长、投融资委员会副秘书长，微金融五十人论坛执委，互联网金融三十人成员，中关村互联网金融研究院副院长。 财政部、国家发改委定向邀请PPP专家、亚洲开发银行注册咨询师、中国政法大学PPP研究中心专家、中国智慧城市投资联合体PPP中心专家、中国银行间市场本币交易员、银行总行级精品课程培训师。深入参与国内三轮PPP项目的融资，1995年开始与国外银行一起参与日照BOT电厂的项目融资，完整经历了项目特许经营期，对BOT项目运营期风险有深刻认识。全程参与的山东中华电力项目融资项目1998年获得《项目融资》 “年度最佳融资安排”。应邀在《欧洲货币》项目融资专题研讨会做嘉宾演讲，对适合PPP模式的项目融资方式有丰富经验。 教授级高级工程师，中国土木工程学会常务理事、中国对外承包工程商会建筑业分会理事、英国土木工程测量师学会资深会员、中国国际经济合作学会学术委员会委员、中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁员、北京建设委员会建设工程评标专家、建设部建筑施工企业一级项目经理资质。对国际项目通用的 FIDIC 合同条件有较深的研究，参与过多个索赔、争端和仲裁的前线工作，取得了良好效果。 国家发改委PPP专家，高级工程师，现任世界500强骨干企业副总经济师兼投资公司总经理、多个PPP项目SPV董事、董监事，国内知名PPP实战专家，多地PPP中心评审专家，专长于创新设计桥梁、高速公路、市政道路、地下管廊、海绵城市等基础设施投资项目投融资模式，创新策划运作了多个国务院、交通部等部委示范PPP项目，项目出表率100%，设计策划的基础设施联合体表外融资模式、原则性谈判技巧被业界普遍认可和推广。
学习费用 1. 培训费6800元/人（含培训、师资、教材、场地等费用）； 2. 餐费600元/人； 3. 培训费缴纳：培训费可以选择现金、汇款、方式缴纳。 报名咨询：程老师 188-1036-8005 ? end ?
平台优势：专业咨询服务团队
主要服务项目:PPP项目咨询、PPP法律咨询、PPP财务咨询、投融资咨询
咨询服务团队:由最专业，最权威的”中国国际工程咨询公司“（CIECC）PPP专家团队通过”PPP微咨询VIP对接会“共同为企业提供具体的咨询和服务，解决企业所需，资源对接，促成项目落地；
版权声明：本文著作权归新NewPPP平台所有，新NEWPPP平台小编欢迎大家分享本文，您的收藏是对我们的信任，newPPP谢谢大家支持！