云南省日前印发《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》明确，在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，对新建项目要广泛采用PPP模式。陕西、贵州日前也发布了推进PPP三年行动计划(2017年—2019年)，其中陕西提出力争三年内开工建设PPP项目300个，总投资4000亿元，贵州将筛选出1000个PPP项目进行重点推进。
从2014年起至今，短短三年多的时间，全国PPP项目累计投资额已突破16万亿元，PPP市场的火热也带来了上市公司PPP订单和业绩的倍数级增长。不过，在高速增长的背后，PPP项目暴露出明股实债、重建设轻运营、伪PPP等诸多乱象。多位专家向中国证券报记者表示，目前一个新的倾向是，一些地方政府试图过度利用鼓励政策，借道政府性基金，来突破PPP项目10%红线，这将导致PPP泡沫化，增加未来负债累积爆发的风险。
火爆市场助推业绩高增长
碧水源公布的2017年半年报显示，2017年上半年公司实现归属于上市公司股东的净利润为5.34亿元，同比增长97.73%。“取得上述业绩的原因主要是在国家加强环保生态建设的大背景下，较好地抓住了PPP政策的机遇，保持了增长的发展态势。”公司董事长文剑平告诉中国证券报记者。
更重要的是，今年的PPP新订单如雪花般飘来，为公司未来业绩增长进一步奠定了基础。碧水源的半年报业绩电话会议吸引了多达106家机构的153人参加，董秘何愿平告诉投资者，“我们上半年的订单量已经和去年全年的订单量差不多了，约190亿元的订单中，PPP的订单就有146亿元。”
PPP市场的火热使参与方的竞争也愈加激烈。在今年6月阜阳市城区水系综合整治PPP项目的述标现场，包括大型国企、水业龙头在内的57家企业同台竞标此140亿元项目，现场非常火爆。
央企更是成为PPP拿单大户。以中国建筑为例，公司上半年就已获取PPP项目约200个，计划权益总投资额约3170亿元，预计带动施工合同额约4900亿元。“在这一轮的PPP推进中，经过两年多的努力，公司已经在PPP领域取得了领先的优势。”中国建筑总经理王祥明在接受中国证券报记者采访时表示。
上市公司在PPP带动下呈现出的快速发展势头背后，是全国PPP投资目前火热的发展态势。数据显示，截至2017年7月，PPP总入库项目数13599个，总投资16.54万亿元。其中，已签约落地的项目2134个，投资额为3.52万亿元，PPP项目落地率为34.4%。自2016年1月末至2017年6月末，全国PPP综合信息平台项目库月均增长项目386个、投资额4842亿元，PPP项目需求还在持续加大。
今年上半年PPP落地率显著提高。财政部PPP中心数据显示，截至今年6月末，PPP项目落地495个、投资额1.24万亿元，落地率达到71%。同时，下半年PPP的发展速度有望进一步加快。国家发改委8月16日公布的下半年工作重点中提到，下半年发改委将推动各地运用多种PPP运作模式，盘活存量资产，形成投资良性循环。多管齐下加大PPP项目推动力度，促进民间资本参与PPP项目。研究出台进一步激发民间有效投资活力的政策，促进经济持续健康发展。
乱象暴露引发监管趋严
在PPP行业火爆的背后，一些地方政府不规范的乱象也不断暴露，引起了相关主管部门的重视。8月1日，财政部网站发布了财政部PPP工作领导小组组长、副部长史耀斌在进一步推进PPP规范发展工作座谈会上的讲话。史耀斌认为，目前，一些地方政府通过PPP、政府购买服务等方式，变相举借债务，导致债务规模增长较快，债务率甚至超过了警戒线，形成潜在的风险触发点。为此，要把防风险放在更加重要的位置上，防控地方政府债务过快上升，坚守不发生系统性风险的底线。
E20研究院执行院长、国家发改委和财政部PPP“双库”专家薛涛表示，PPP一个新出现的突出问题是，政府要求PPP项目支出不超过每年政府预算支出总额的10%，但存在少数地方政府财评不规范，有借弯道突破10%红线的迹象，带来未来的政府负债风险。
他介绍，虽然财金90号文，即《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》开了个口子，即“对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP项目”，然而政府性基金以收定支专款专用的规定非常严谨。
“有些地方PPP项目已面临10%红线被突破的风险，开始出现在财政承受能力论证中，将PPP项目下部分支付责任简单粗暴地直接挪入政府性基金的行为。即便是一些区域开发类PPP项目的财政承受能力论证中，这样的使用也需要有项目与土地的高度相关性和严格的程序。如果简单将大部分政府支出责任设置为通过政府性基金予以支付，由此降低在一般预算支出中的占比。政府性基金没有10%的红线限制，将导致项目杠杆率很高，放大债务风险。”薛涛说，“这个风险刚刚出现，政府需要高度重视，否则可能导致PPP泡沫化的现象。”
他举例称，以西部某县为例，在落地一个10亿元投资体量的PPP项目之后，当地随后推出一个50亿元规模的新城基础设施PPP项目，根据财政承受能力初始论证测算，两个PPP项目政府支出责任占比高出“10%”底线三四个百分点。对此，中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟表示，地方有多种方式突破10%的红线。10%的规定是针对每年公共预算支出，而非收入。这就导致会出现一种现象，就是发达地区本来最有能力做PPP项目，但现在PPP最热的是西部地区。
财政部PPP中心第7期季报显示，西部地区PPP模式需求更大，占据了PPP入库项目的半壁江山。从入库项目来看，截至6月末，西部入库项目占比53.6%，入库项目投资金额8.2万亿元，占总投资额的50%。“而且由于10%对应的是预算支出，而不是每年的现实支出，是一种软约束。而且PPP财政承受能力论证是针对具体的项目进行论证，这里面的可操作空间就很大。”李开孟说。
此外，PPP领域还存在明股实债、重建设轻运营、PPP范围泛化伪PPP项目、PPP项目优先级失控等问题。史耀斌在上述讲话中就提到PPP领域存在不规范的“四大问题”。他指出，一些地方政府为了吸引社会资本和金融机构快上、多上项目，通过BT、政府回购、承诺固定投资回报等明股实债方式，实施PPP项目。一些政府付费类项目，通过“工程可用性付费+少量运营绩效付费”方式，提前锁定政府大部分支出责任，实际上都是由政府兜底项目风险。此外，将房地产等纯商业化项目拿来包装成PPP，借助有关部门和金融机构对PPP的“绿色通道”，实现快速审批和融资。
多措并举力促规范发展
针对PPP发展中存在的诸多问题，薛涛建议，项目前端发起的时候，应该设立更好的PPP项目筛选模式，相关部门应建立更好的协调机制。同时进一步加强信息公开，譬如政府支付情况公开，这样违约的情况会减少。而对一些已经出现问题的PPP项目可以进行紧急修复，譬如可用性付费必须捆绑。此外地方政府减少对PPP项目的依赖性，一些无法修复的项目甚至可以从PPP名单中剔除。
江西财经大学PPP研究中心副教授赖小东表示，应该引入独立第三方为PPP提供全周期监管模式，建立科学的绩效考核机制，为社会资本安全退出把关。
针对突破10%红线的问题，李开孟建议，政府要改掉目前流于形式的PPP项目财政承受能力论证，对那些必须由财政资金支出的PPP的领域，要严格财评，纳入政府中长期预算体系，形成硬约束，从根本上解决问题。而对于基于市场机构能够完成的PPP项目，应该通过价格收付制度的改革，深化投融资体制改革，建立基于市场化的回报机制的PPP项目。
薛涛认为，现在国内有些城市已开始编制投融资规划，明确未来中长期(5到10年)重大投资项目清单、投资规模、资金需求和政府债务规模等，设计城市资金信用、债务平衡和投融资为一体的实施方案，并特别对各领域PPP项目按照轻重缓急进行合理设计、有序安排。这种方法一方面解决地方规划落地、项目对接以及政府和市场衔接问题，另一方面可解决政府和社会资本之间的信用问题，促进双方伙伴关系得以建立并可持续。从与现有政策的结合来看，也可与国家提出的建立中长期财政规划和预算框架进行衔接，对今后一段时期的政府财力作出理性的统筹、中长期的安排。
机构看好>>>
机构看好A股PPP投资机会
各地促投资政策陆续出台 PPP模式成推进重点
国家发改委日前出台稳增长、促投资政策，并密集批复了一批地方基础设施投资项目，与此同时，包括新疆、贵州、山东、黑龙江、湖北等多省也陆续出台各项促投资政策，其中，运用PPP模式推进民间投资增长成为重点。专家表示，预计固定资产投资下半年将进一步发力，推动经济整体增长。
据了解，今年以来，中央和地方各级政府都积极推进有效投资。发改委近来连续批复了乌鲁木齐机场改扩建工程项目、新建广西玉林民用机场项目、新建上海至南通铁路太仓至四团段等建设项目，总投资达到近800亿元。7月份，发改委共审批核准固定资产投资项目22个，总投资1655亿元。而截至今年6月底，13大类重大工程包已累计完成投资9.9万亿元，开工58个专项、601个项目。
与此同时，各地方政府近日也陆续推出各种促投资相关政策。日前，新疆维吾尔自治区伊犁州PPP引导基金正式签约成立，成为全疆首支由地州投放的PPP引导基金。基金将为基础设施和公共服务领域的重点PPP项目提供资金支持，引导社会资本积极参与PPP项目建设。黑龙江省对全省企业投资项目备案实行承诺制，企业在投资项目开工前出具备案承诺书后，不再履行项目备案手续，大大提高了企业的投资效率。
不过，未来在促投资方面仍然面临着不小的压力。国家信息中心发布的数据显示，今年上半年固定资产投资增长基本平稳，延续了去年四季度以来稳中有好的发展态势，同比增长8.6%。但剔除价格因素后，固定资产投资实际增长在3.8%，增速同比有较大回落。制造业投资增速回升但仍处在较低水平上，高耗能制造业消化过剩产能还需时日。
另外，今年上半年，全国民间投资完成17万亿元，同比增长7.2%，比去年同期加快4.4个百分点，但低于全国投资增速1.4个百分点。其中，制造业民间投资完成7.5万亿元，同比增长5.6%，低于民间投资整体增速1.6个百分点。制造业民间投资总量大、占比高、增速低，是影响民间投资增速的主要因素。
国家信息中心经济预测部主任祝宝良表示，目前，我国民间投资增速仍然低于全国固定资产投资增速。一方面企业税费、能源原材料、物流费等成本依然较高，增加了制造业生产成本。另一方面，企业融资难、融资贵问题仍然存在，产权保护、法制建设等制度方面仍存在问题，民间企业投资信心不高。
对此，发改委表示，进一步推进固定资产投资仍将是今年下半年的工作重点。未来将进一步深化投融资体制改革，激发民间投资活力，包括研究出台进一步激发民间有效投资活力的政策、推动各地运用多种PPP运作模式等。
专家：多管齐下破解PPP发展难题
中国证券报：如何评价PPP在当前供给侧改革、建立现代社会治理结构中的作用？
贾康：国家大力倡导PPP，含有推进供给侧结构性改革的内在逻辑。基本公共服务供给，是政府担责的社会治理和整个经济社会资源配置中供给体系的重要组成部分，需要持续稳定的和大宗的资金做支撑。
随着政府公共职能的进一步扩张，基本公共服务供给客观上更加多元化，财政支出随之会增长，这也使得政府赤字压力与债务风险问题凸显。种种现实因素倒逼我国地方政府治理模式转变，基本公共服务供给体系与制度机制亟待改革。在这样的大背景下，政府与社会资本合作(PPP)项目建设如雨后春笋，分布在各地各相关行业。在2015年至2018年，中国如果把公共部门负债率同口径提高到50%左右，可增加的公共部门资金规模将达7万亿元左右，更重要的是可以结合PPP，使这笔财政资金较好拉动民间资本跟进，发挥显著的乘数效应。
就全局而言，PPP的核心意义在于最大化公共利益，实现“共享发展”，但其机制创新之处，是把“在商言商”的企业与商业性金融体系的财力，一起拉进公共服务支撑条件建设领域，实现合作伙伴式的风险共担、利益共享而“共赢”式发展。政府与社会资本合作自有其丰富的哲理意蕴，从公共性维度看，PPP增加的无疑是公共服务供给，但PPP是分享或重新分配风险、成本、效益、资源和责任的管理机制创新，不限于一般人所理解的单纯的跨部门参与和融资模式创新，它既涵盖又已超越了委托——代理契约关系，致力于以机制创新实现某种共同目标，意味着参与者可以通过协商缔结合作发挥1+1>2、1+1+1>3的资源整合优势。
中国证券报：PPP是为了推动公共服务领域改革，更好地引入市场的机制和资源，而不是单纯地解决融资问题。怎样实现PPP的融资功能与提升公共服务能力的统一协同？政府如何才能为PPP项目找到专业运营方？
贾康：直观地看，PPP是一种融资机制，政府带动社会资本跟进，支持基本公共服务供给；PPP还是一种管理机制，在可能情况下，对接市场机制，有意识地借助企业和私人部门的效率优势；从全局看，PPP更是一种治理机制，使政府在有限的税收、公债以及财政拨付下与非政府的多元主体一道提供更多更好的基本公共服务，实现公共利益。
PPP不仅有利于转变公共服务的供给机制，避免上下级政府由于责任不清以及同级政府财政竞争所造成的基本公共服务供给低效，还可以剥离一部分政府性债务以便减轻政府的债务压力，使地方政府从传统单一年度的“预算收支管理”，转为多年度的“资产负债管理”。政府通过融资、管理、治理机制整合引导社会资本提高公共服务供给绩效的同时，可有序对接混合所有制改革，推动国有企业改革的深化发展，有力推进法治化。因此，PPP在带来财政革新的同时，也带来了管理、治理的革新，不能只停留于融资的层面来理解认识PPP.
合理划分风险和责任
中国证券报：当前一些参与PPP项目的企业与地方政府，似乎不太希望承担项目建设和运营中的风险。对此，如何在控制政府责任的前提下放大政府信用，并尽可能地保持PPP项目需求与融资方风控之间的平衡？
贾康：公私风险分担应是理想化目标取向下，正和博弈和专业化方案的探索。与任何投资项目一样，在PPP模式下，政府与社会资本均会不可避免地面临风险，而各方面临的风险不同，往往应力求在合同中合理地约定风险分担方案。
从企业面临风险的角度讲，参与PPP的外资企业、跨国公司，在全球竞争中，不仅面临经济约束，更要面临由于政府介入而形成的约束。PPP项目涉及的政策比较多，由于PPP在中国尚处于起步阶段，相关法规政策有待于进一步完善。此外，政府具有极其多元、复杂的目标，这将在一定程度上增加PPP合同执行和修改的不确定性，容易出现前后政策不一致的风险。
在合作共赢的理想化目标取向下，建立健全寻求共赢的PPP风险评估机制，是 一种必备的谈判任务。项目执行过程中，风险一旦发生，对于各个合作方来说，以最专业的方式寻求解决办法是规避损失的最有效途径。评估机制和预案设计也可以力求将风险进行经济量化，并将风险处置预案机制化，以风险分担方案的形式尽可能详细地写入合同协议，在优化处理风险防范方面，尽量让合作各方的损失最小化。
从政府面临风险的角度讲，PPP模式的本质内涵将适合由企业应对的那些风险因素转移到企业部门从而提升绩效，然而，这种风险转移会有争议。就经济角度而言，有些公共服务是资本密集型的，并不能从收费中筹足必要的收入。PPP的核心本质之一，是社会资本在获得适当奖励回报的同时承担相应的风险，社会资本方应该具有正确合理的心理预期，即失败也会赔本，成功则会有“非暴利而可接受”的利润入账。如果社会资本没有经营运行好，别指望让纳税人买单。事实上，基本公共服务供给PPP机制创新，意味着日益多元化的治理机制，在长期中消除短视化与局部化的局限性，并应使伙伴关系的各方以优势互补的方式和机制来更好地、更有分工合作特征地来承担与收益相匹配的风险。所以，风险评估与防范、分担机制在充分照顾各方利益的同时，一定要以专业化的高水准和可行的动态优化调整机制，使合作各方的共同利益平衡点更趋向于综合意义上的公共利益。
管清友：风险是社会资本参与PPP项目的最大顾虑，也是PPP项目融资难的症结所在，现实中担保是解决这两大难题的重要着力点。为了降低风险，放大政府信用，无论是施工方还是金融机构，以前做政信项目时都会要求地方政府出具担保函、承诺函、安慰函等承诺担保措施。但是《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(简称“50号文”)发布后，为了进一步规范地方政府举债融资行为，上述违规担保承诺都被明令禁止，加上财政部严查问责地方违规举债担保行为力度不断加码，地方政府能够提供的合法合规的担保方式十分有限。融资方从风控角度出发，希望通过设置相应的担保机制，防范并规避PPP项目全生命流程中存在的风险也是无可厚非。
为了在两者之间找到平衡点，根据现有的政策规定和PPP项目的实际操作，PPP项目可采用三种增信方式。一是强化政府财政支出责任预算管理。将PPP项目合同中涉及的政府支付义务，结合中长期财政规划统筹考虑，通过人大决议纳入同级政府预算，使得资金偿付更有保障。二是设置保底量。在PPP方案设计过程中，为了保障社会资本参与时获得合理的最低收益，通过严谨周密的论证后，可在项目合同中承诺，在项目运营过程中，当公共产品或服务的需求低于一定的标准时，政府会给予社会资本或项目公司相应合理的补贴，但注意是“保底不兜底”。三是政府出资的担保公司提供融资担保服务。50号文提出允许地方政府，结合自身的财力情况，设立或参股担保公司，构建市场化运作的融资担保体系，鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府依据出资范围承担有限责任。这或许是在控制政府责任的前提下放大政府信用最为有效的方式。
新型责任机制呼之欲出
中国证券报：目前，各地PPP项目的运作模式相对简易，PPP模式创新与既有的发展规划及项目运作方式之间的矛盾如何解决？
管清友：截至6月底，财政部统计口径的全国PPP综合信息平台入库项目13554个，投资额16.3万亿元，落地项目2021个，投资额3.3万亿元，进展飞速，体量巨大，但有机构统计，这仅仅是中国式PPP总量的三分之一，加上发改委体系和未入库项目，中国已当之无愧地成为世界上最大的PPP市场。在中国式PPP“大跃进”的同时，PPP质量着实令人堪忧，表现较为突出的是PPP项目运作模式相对简易，很多PPP方案仅是通过“复制粘贴”进行简单的更新修改，未能结合具体项目情况对全生命周期可能出现的各种情形进行论证，导致风险潜存，方案设计亟待优化完善。
推动PPP改革，加速投融资模式和制度创新，PPP方案设计是基础也是重中之重。PPP涉及面广，涵盖行业、工程建设、财务、法律、金融等多个方面，考虑到PPP模式的复杂性和综合性，引入专业的中介咨询机构负责PPP项目方案设计是较为常见的做法。为避免PPP模式的创新与既有的发展规划及项目运作方式之间的矛盾，在PPP项目前期，应让中介咨询机构提前介入，全程参与政府主管部门的规划、交易开发、管理和决策流程，便于其充分了解PPP项目信息，并与后续的咨询、采购、合同签署、行政监管、绩效评价以及移交等过程保持连贯和一致，确保PPP方案设计科学合理，为项目推进打好基础。同时，中介咨询机构作为连接政府和社会资本的沟通桥梁，引导政府在与社会资本谈判磋商中保持平等地位，协助解决前期工作中的问题和困难，协调落实各项条件，加快项目推进进度。
中国证券报：PPP项目已经出现某些由于缺乏问责机制导致的失败案例，如何从机制设计上减少失败的可能性？绩效评价工作能否有效开展是PPP项目能否成功推广的重要因素之一，对于绩效评价工作的有效深入开展，有哪些建议？
贾康：PPP是经济新常态下混合所有制改革的具体实践，与之相对应的问责机制要与时俱进。PPP的发展有望提供一种新型的责任机制，为问责创造新机遇，也为公众参与治理提供一种渠道。正是由于PPP改变了政府提供公共服务的传统模式，公众、社会资本、第三方独立的中介咨询机构都在这个过程中参与到公共领域，所以带来了扩展公众参与的客观需要和现实压力。只有公众监督真正参与到PPP中，才能使问责机制更好地发挥防范腐败、渎职等作用，引导PPP在运行中实现公共利益。
当下，PPP的评估机制、仲裁机制和问责机制总体而言在中国尚属试水期。评估机制可以量化合作各方的风险和收益，仲裁机制使合作各方的权益得到有效确认而引导纠纷解决，问责机制使合作各方都能更好地承担相应的责任，这些在一定程度上可以帮助合作各方规避风险。虽然用绩效约束与问责的方式调和PPP的内在矛盾至少在初期会带来一系列的挑战性任务，但方向如此，需要积极探索、积累经验。
PPP对于实质性转变政府职能、优化政府行为和全面推进法治化，不啻是一种“倒逼”机制。PPP的发展对法治、契约和所有相关营商文明的培育，都将是一种催化剂，对于降低交易成本、鼓励长期行为和促进社会和谐进步，具有国家治理现代化和包容性发展层面的全局意义。激励机制伴随的问责机制，有必要加入阳光化的公众监督与规范化的司法渠道的仲裁和判决这样的纠纷解决机制。
管清友：绩效评价是PPP模式的点睛之笔，通过项目全生命周期进行有效监督，为项目的运行成效进行科学评估，是PPP项目成功的重要保障。必要适度的绩效评价，在确保社会资本获得合理收益的同时， 对社会资本形成正向激励，实现激励相容，提升效率。为有效深入开展绩效评价，建议在以下四个方面予以强化。
一是加大绩效评价重视程度，防范流于形式。在PPP项目实际操作过程中，中介咨询机构、政府和社会资本应全面认识到绩效考核对PPP项目的重要性。中介咨询机构在方案设计时将绩效考核作为重要的组成部分，使社会资本或项目公司的收益与建设运营成效挂钩，对社会资本或项目公司的行为产生实际约束；政府起到引导和监督作用，督促社会资本保质保量完成；社会资本应比照绩效评价内容提升质量和效益。
四是绩效评价要突出重点，主次分明。由于PPP项目要实现政府、社会资本和社会公众三方利益的均衡，且各方存有交叉，在进行PPP项目绩效评价时，要突出重点，确立项目的核心绩效指标。如项目运营的经济性，包括政府的资金控制，社会资本的合理收益；项目的效果，包括工程质量、工期和安全指标；项目的效率，评估服务的及时方便性；项目的公平性，考量社会公众对项目的满意度等。
加快推进立法进程
中国证券报：在很多业内人士看来，加快立法将有助于推进PPP行业规范。PPP立法应主要关切哪些方面？
贾康：当前加快PPP立法进程是非常必要的，PPP是催化也是倒逼法治化进程的机制创新。没有法制强有力的保障，就不可能形成PPP发展的可持续性。PPP立法无法回避的一个重大问题，是PPP项目所形成合同的契约性质问题。政府和非政府主体要做PPP项目，既然是伙伴关系，自愿签字，那么双方在签字时就应是平等民事主体的身份，而不是行政的上级和下级的关系，因此PPP合同应该是民事合同。目前有一种观点认为，它是一种特殊的行政合同，对此我不认可。行政关系是隶属关系，是上下级关系，不需要合同。
另外，还有一种调和的说法，认为PPP合同契约可以是民事合同和行政合同的混合体，两者性质兼而有之。我不能同意这种观点，这种调和在实际执行中会矛盾百出，最终会落入不可持续状态。在PPP签合同之前，政府当然有裁判员的身份，但是当具体的某一个地方政府作为伙伴一方，和另外的非政府的主体即社会资本一方，自愿签字形成具体的PPP项目合同时，双方则形成了平等身份。当然，上级政府也会有某种裁判员的身份，是要监督和推动法律实际约束效力的落实，但是具体参与PPP项目的地方政府，是绝对不能再保持着行政主管部门的身份与企业形成契约履行中的实际关系。
立法是很严肃的事情，希望能够积极推进这个过程，但总体上最关键的是不回避矛盾问题。在立法过程中，力求最充分调动专业人士共同讨论。讨论中应广泛听取企业和社会各界的诉求以及意见建议。在重大问题上应该召开专题研讨会，对于一些特别有必要的关键点，不排除在立法的一定阶段上以听证会的方式体现阳光化和优化与社会各界的互动，以凝练可能的共识，来促成PPP法规的制定尽可能达到高水平。
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