PPP 模式的三代层次划分
(一)英国提出的 PFI 模式催生出第一代 PPP
作为基础设施项目的现代运作方式, PPP 理念被世界各国公认起源于英国提出的 PFI ( PrivateFi- nanceInitiative )模式。
英国是典型的现代市场经济国家,但直到 20 世纪中后期,基础设施与公用事业领域仍然由政府财政投资并由国有企业负责项目的建设及运营。在前首相撒切尔夫人执政期间( 1979 — 1990 年)，随着公共项目的投资需求和政府财政压力的不断增加，许多重要基础设施的投资与建设遇到了困难，英国政府在这样的大环境下，开始放松私人资本进入公共项目的管制，但政府对私人资本所能进入领域的范围限定得非常明确，即将能够采用使用者付费的项目进行了彻底的民营化改革,而不是采用特许经营模式。但是，对于涉及公共利益及基本公共服务的核心领域，仍然强调必须由政府财政资金负担,在运作机制上没有推动民营化改革。
PFI 概念的正式提出,起源于1992 年的英国梅杰政府( 1990 — 1997 年)，并逐渐完善于布莱尔政府 ( 1997 — 2007 年 )。虽然这一时期的英国政府面临巨大的财政压力和基础设施与公用事业的投资建设需求压力，但政府仍然非常明确坚持认为很多公共项目并不可以进行彻底的民营化改革，因为这些项目涉及公共利益的核心领域，一旦完全放开市场化，将会使得公众的最根本利益受损。但政府为了推进项目的投资建设，对使用私营部门的资金产生了巨大需求。因此，英国政府在总结 DartfordBridge 、 SevernBridge 和 Eurotunnal 等大型项目中使用私营部门进行融资经验的基础上，开始制定相关政策，以便更规范地管理参与公共项目中的私人资本并充分发挥私人资本的优势， PFI 模式在此背景下应运而生 。
PFI 一词对应的中文尚无统一的翻译，如分别翻译为“私人融资活动”、“私人发起融资”、“私人融资计划” 、“私人主动融资”等，其基本含义是指私人资本负责公共项目的建设融资，并通过运营期提供公共服务，民营部门通过收取公共服务费用获得初始投资回报,其本质是政府的延期付费。 PFI 的推广应用,使得传统上必须由政府财政资金负担的基础设施及公共服务领域也可利用私人资本进行市 场化运作,从而使得基础设施市场化运作的领域扩展到必须由政府财政资金付费的公共服务领域。这种模式强调公共部门与私营部门之间建立利益共享、 风险共担的合作伙伴关系,强调充分发挥私营部门的专业优势,提高公共服务供给的质量和效率,后来被总结为 PPP 模式。因此,世界各国公认现代 PPP 理念起源于英国,基本框架就是英国的 PFI 项目运作模式。
对于采用 PPP 模式(即英国 PFI 模式)所具有的降低成本、提高效率等作用,实际上一直存在争议。英国众议院财政委员会 2010 — 2012 年度专题报告就曾明确提出:
( 1 ) PFI 模式采购程序复杂,耗时较长,融资成本相对较高,最终通过政府付费实质上会增加财政负担,难以实现“财务价值”( VFM )最大化；
( 2 ) PFI 项目融资属于政府资产负债表之外的融资,其负债不直接计入政府财政预算,从而使得 PFI 成为政府规避预算约束的一种方式,短期内能够刺激政府的非理性投资,长期内将加大政府未来财政负担；
( 3 ) PFI 项目提供的是公共服务,项目失败的 风险最终依旧会由政府承担,因此风险并没有真正转移出去；
( 4 ) PFI 项目合同期长,难以根据未来实际情况与需求变化对合同条款进行调整,缺乏灵活 性。英国在总结经验教训基础上,于 2012 年对 PFI 模式进行了改进,并正式提出 PFI 的升级版即 PF2模式,主要改进内容包括政府需持有少数公共权益资本、引入更标准化的采购程序以简化采购流程、规范信息披露程序以增加透明度、公共部门承担更多的管理风险以更好地实现“物有 所值”等等。
英国在过去 20 多年实施 PFI / PF2 项目共 700 多个,总投资 700 多亿英镑,范围涉及医疗健康、国防设施、教育、交通、环境、文 体设施等多个领域。 PFI / PF2 模式使英国中央和地方政府较好地利用了市场的专业能力,提升了基础设施和公共服务的品质,改变了政府治理的理念和 方式,充分体现了公共部门与私营部门的合作伙伴关系,在项目运作过程中充分实现了双方的优势互补。基于英国 PFI / PF2 实践而催生的“ PPP 模式”,是人们对 PPP 模式的最初理解,因此也被称为狭义 PPP 或纯 PPP ,英国也 3 第 3 期 李开孟等: PPP 的层次划分、基本特征及中国实 践被认为是全球最先提出并实践 PPP 的国家。因此,基于英国 PFI / PF2 概念所提出的 PPP 运作框架,可以认为是第一代 PPP 。
在经济学概念中,“基础设施”( infrastructure )包括公路、铁路、机场、通讯、水电煤气等公共设施,以及教育、科技 、医疗卫生、体育、文化等社会事业,前者称之为“经济性基础设施”( economicinfrastruc- ture ),后者称之为“社会性基础设 施”( socialinfrastructure )。通过对英国 PFI / PF2 模式所催生出的第一代 PPP 的回顾与分析,可以发现,英国所实践的第一代 PPP 主 要应用于社会性基础设施。由于这些项目往往不能让公众承担“二次付费”的负担,纳税人有权要求政府提供相应的基本公共服务,这些领域的建设项目虽然通过私营部门融资进行建设,但私人资本需要通过向政府收费来实现投资回报,本质上仍然属于政府付费,是政府采购公共服务的具体实现方式。
由于第一代 PPP 模式是一种政府采购公共服务的工具,因此政府在推广应用过程中,最关心的即是 PPP 模式能否降低公共服务的采购成本,是否比传统政府采购公共服务方式的效率更高,英国政府出台的相关政策正是基于这种考虑制定的。许多人指出引入私人资本后,项目的融资成本提高 、项目运作更加复杂等问题,并可能导致项目失败。著名的英法海底隧道( Eurotunnal )就是一个典型的失败案例。因此,英国制定了在项目可行性研究阶段将传统政府采购模式与 PPP 模式采购成本进行比较的方法与流程,以保证 PPP 模式能够实现物有所值( VfM , ValueforMoney ),并明确界PPP 项目的产出要求( OutputSpecification )以规范项目的实施和交付。通过计算假设采用传统政府采购模式下政府 的成本,即公共部门比较值( PSC , PublicSectorComparator ),将 PSC 值与采用 PPP 模式下政府负担的成本进行比较,来决定是否引入私人资本。澳大利亚、加拿大等国政府都纷纷借鉴英国的 PFI 理念建立本国 VfM 评估体系和 PSC 决策流程和方法,完善了 PPP 的制度体系。
(二)法国特许经营的理念创新催生出第二代 PPP
基础设施及社会事业投资项目特许经营概念的提出,远早于 PPP 。但传统的特许经营理念与英国 PFI 项目运作所形成的 PPP 理念存在差异。根据现代 PPP 理念对传统的特许经营项目运作理念进行创新,丰富了现代意义上的 PPP 概念内涵,并催生出第二代 PPP 模式。
法国是特许经营模式的故乡。早在法国拿破仑三世( 1808 — 1873 年)时期就出现了基础设施特许经营的项目运作模式。这个时期是法国相对繁荣时期,法国进入了大规模基础设施建设阶段,现代巴黎大都市的建设格局也形成于这个时期。在此期间,法国政府提出将能够向使用者收费的基础设施项目的建设及运营权让渡( Concession )给私营部门,私营部门通过“使用者付费”获取投资回报,于是出现了 “特许经营”项目的运作模式。经过 100 多年的探索和实践,人们总结出以 BOT 为代表的特许经营多种具体运作模式,特许经营项目习惯上又称为 BOT 项目。直到 21 世纪初,法国已通过特许经营模式推动了大量基础设施项目的建设。这种模式签署的特许经营协议,强调用户是支付主体,以使用者付费为主,政府补贴为辅,其本质上是自上而下的行政授权,特许经营协议被认为属于行政合同性质,项目运作容易形成垄断。政府为了保证私营部门获得合理回报,可以采用排他性条款等特别的制度安排。由私营部门承担市场需求及经营风险,没有投资回报的财政资金保底条款。因此,产生于 19 世纪法国,且运作了 100 多年的传统特许经营模式,并不完全符合公共部门与私营部门之间建立“利益共享、风险共担”长期合作伙伴关系的特征,不能简单地将其视为 1992 年之后基于英国 PFI 模式而总结的现代 PPP 模式范畴。
2004 年法国合作法案( contratdepartenariat )的通过,标志着法国长期推行的特许经营模式的理 念开始出现转型。法国政府开始认识到,在基础设施领域推动特许经营模式之前,项目的投资建设资金全部由政府财政提供,风险也全部由政府承担,通过吸收私人资本引入特许经营模式后,政府实现了风险的转移,但此时并不能将风险全部转嫁于私营部门,公共部门与私营部门之间应该形成一个平衡关系才能保证各方实现利益共享。虽然法国特许经营项目签订的协议仍被认定为属于行政合同,强调通过国家行政法律来规范各方行为,但人们开始认识到,这种以 BOT 等模式运营的特许经营模式,应该强调公共部门与私人部门之间的平等伙伴关系,也应该符合基于英国 PFI 项目运作模式所提出的 PPP 理念的各项特征。进入 21 世纪以来,人们根据新出现的 PPP 概念对法国已经运用 100 多年的特许经营模式创新而形成的项目运作框架,被称为是 PPP 模式的重要组成部分,政府也开始从 PPP 的角度理解和优化特许经营模式。法国在基础设施特许经营领域根据 PFI 理念所进行的理念创新,实际上促使了 PPP 的内涵扩展,并形成第二代 PPP ,这是在第一代 PPP 基础上对特许经营模式的创新和拓展。
法国政府近几年所推动的 PPP ,我们将其归类为第二代 PPP ,虽然起步相对较晚,但中央政府和地方政府都积极参与,并专门成立了 MaPPP ( Missiond ’ appuiauxpartenariatspublic-privé ),从 机构框架上保证了 PPP 项目的实施。从 2004 年开始,法国的 PPP 事业飞速发展, PPP 合同数量不断增加,近年来法国签订的 PPP 协议数量在欧洲位列第一。据统计,截至 2015 年 2 月,法国已经签订了 548 项 PPP 合同,合同金额超过 120 亿欧元,甚至已经超过了英国。法国 PPP 项目具体采用 BOT 、 BOOT 等多种运作模式,虽然可能需要政府补贴,但其核心理念仍然是特许经营模式中所要求的使用者付费,对于无法实现使用者付费的领域,法国仍然采用传统的政府投资建设的项目运作模式,或者通过 CP 合同由私营部门融资。
(三)联合国推动实施可持续发展目标呼唤第三代 PPP 诞生
联合国欧经会目前积极推动的以人为本 PPP ,我们认为属于新一代 PPP ,即不同于前述第一代 PPP 和第二代 PPP 的第三代 PPP 。
2016 年是联合国推进人类千年发展目标( MillenniumDevelopmentGoals , MDGs )第二个 15 年议 程的开启之年,第二个 15 年议程提出了实现人类可持续发展的新目标,具体包括消除贫困、建设有复原力的基础设施等在内的以“以人为本”作为核心理念的17项具体目标，具体内容包括：
( 1 )在全世界消除各种形式的贫困；
( 2 )消除饥饿,实现粮食安全,改善营养状况和促进农业可持续发展；
( 3 )确保健康的生活方式,促进各年龄段人群的福祉；
( 4 )实现包容和公平的优质教育,为全民提供终身学习机会；
( 5 ) 实现性别平等,提高全体女性和女童的权利；
( 6 )为所有人提供清洁饮水和卫生设施,并进行可持续管理；
( 7 )确保人人获取价格合理、可靠和可持续的现代能源；
( 8 )促进持久、包容和可持续的经济增长,实现充分的生产性就业,确保人人获得体面的工作；
( 9 )建造具备抵御灾害能力的基础设施,促进具有包容性的可持续工业化,推动创新；
( 10 )减少国家内部和国家之间的不平等；
( 11 )建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市和人类居住区；
( 12 )确保可持续的消费和生产模式；
( 13 )采取紧急措施应对气候变化及其影响；
( 14 )保护海洋并以可持续方式利用海洋资源,以促进可持续发展；
( 15 )保护、恢复和促进以可持续方式利用陆地生态系统,以可持续方式管理森林,防治荒漠化,制止和扭转土地退化,遏制生物多样性的丧失；
( 16 )创造和平、包容的社会以促进可持续发展,为所有人提供诉诸司法的机会,在各层级建立有效、负责和包容的机构；
( 17 )加强贯彻落实手段,重振可持续发展全球伙伴关系。
与此同时,联合国欧洲经济委员提出把起源于欧洲的 PPP 模式作为推进各国实现可持续发展目标的重要机制和有效工具向全世界推荐, 并通过研究制定与 17 个可持续发展目标相对应和匹配的 30 多个 PPP 国际标准,推动实现全球可持续发展。我们认为,联合国系统目前正在推动的以可持续发展理念指导下的 PPP 模式,是 PPP 模式的一种新的形态,代表未来的 PPP 模式发展方向,因此我们称之为第三代 PPP 。
PPP 模式之所以能够成为一种实现人类可持续发展目标的工具,其原因在于:一方面,人类可持续发展的一系列目标,涉及教育、医疗、养老等多个行业的基础设施投资建设和高效优质公共产品或服务的供给,政府财政的压力和专业技术管理水平的限制决定了实现这些目标不可能仅仅依靠政府部门。而这些领域的投资建设项目往往具有公共产品或准公共产品的特征,也不宜于采用单纯的私有化或充分的市场化模式运作, PPP 模式则可以较好地平衡两方面的矛盾。通过引入民营资本,充分吸收民营资本专业化的投资、建设、运营等能力,从而实现人类可持续发展目标。另一方面,促进可持续发展的动力在于源源不断的创新,在基础设施和公用事业项目中,传统模式很难形成对公共部门产生创新的有效激励,因为无论是技术上的创新,还是管理上的创新,都需要对实施者提供巨大的经济激励。因此, PPP 模式引入社会资本的同时,通过满足激励相容条件制度的设计,可以激发社会资本进行创新,发挥社会资本专业化的投资、建设、运营等的主动创新能力,从而实现可持续发展目标。
联合国有五大区域委员会,包括：非洲经济委员会、欧洲经济委员会、拉丁美洲和加勒比经济委员会、亚洲及太平洋经济社会委员会和西亚经济社会委员会。其中,欧洲经济委员会于 1947 年 3 月在日内瓦设立,目前共有 56 个成员,除欧洲大部分国家外,还包括加拿大和美国等域外国家。由于欧洲拥有可持续发展示范区与 PPP 源产地的优势,所以联合国欧洲经济委员会对可持续发展与 PPP 都表现出极高的热情。中国国家发展改革委与联合国欧洲经济委员会于 2016 年年初签署了合作协议,联合推动联合国 2030 年发展议程所提出的以人为本及可持续发展目标,并希望采用 PPP 模式来实现这些目标,具体操作则通过制定 PPP 标准来实现。这些 PPP 标准是结合联合国 17 个可持续发展目标有针对性的建立的,内容则参考了世界各国 PPP 最佳实践与规则,相关报告表明这些 PPP 国际标准能够对 17 个可持续发展目标中的 14 个目标产生深远的影响。
因此,在 PPP 作为实现以人为本和可持续发展工具的这种理念及目标定位下, PPP 不再仅仅作为政府采购或促进经济发展的工具,而是更加强调发展的最终目的必须围绕人的需求,把人放在第一位, 这就将 PPP 模式的运作理念和目标定位提升到一种新的高度,代表未来 PPP 的发展方向。
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