最高法案例分析:ppp协议的性质

案情简介：

1、2007年4月28日，乌鲁木齐市城市交通局与北方公司签订《乌拉泊至板房沟、水西沟公路工程项目BOT投资协议》（以下简称《BOT协议》），2007年12月19日签订《补充协议》，项目建设包括公路专项与辅助配套工程，2007年9月29日正式通车。

2、2008年6月7日，经政府办公厅复函同意，北方公司开始试运营收费。

3、2009年6月12日，乌鲁木齐市昌吉州发改委、乌鲁木齐市城市交通局下达了通知，规定自2009年6月15日零时起停止对乌拉泊至板房沟、水西沟收费站收费。

4、因双方所签订的《BOT协议》《补充协议》无法继续履行，双方协商约定共同委托鑫瑞公司、华盛公司进行评估，以确定回购价值，但评估结果一直未作出。

5、北方公司起诉至新疆高院，请求判令交通局向北方公司支付179077628元。一审认为双方签订的两份协议书不属于民事法律关系中的合同，基于此产生的诉讼应当属于行政诉讼，遂驳回起诉。

6、北方公司不服，向最高人民法院上诉。二审认为北方公司与交通局处于平等的法律地位，其请求交通局支付工程回购款的行为，独立于相关协议终止前的行政行为，本案为民事纠纷，一审驳回起诉不当，裁定由新疆高院继续审理。

法院裁判：

本案争议焦点为本案纠纷是否属行政诉讼范围。具体包括：本案争议的具体内容是什么；交通局行政主体身份对本案争议法律关系的影响；本案争议内容是否针对具体行政行为。

关于本案的争议内容问题。根据各方当事人的诉辩意见，各方当事人对终止案涉《BOT协议》《补充协议》的履行，及终止协议后由当地政府对案涉工程进行回购，并无异议。分歧在于，北方公司请求根据司法鉴定结论支付回购款；而交通局认为，应依双方约定以相关评估机构的评估结果作为支付回购款的依据。故本案争议的主要内容为上述协议终止后，案涉工程回购款的支付依据问题。

关于交通局行政主体身份对本案法律关系的影响。首先，交通局行政主体的身份不影响本案争议的独立性。案涉《BOT协议》《补充协议》履行过程中，交织着相关行政主体的具体行政行为，而两种性质不同的法律关系中，双方主体重叠，在民事合同关系中的双方当事人，是相关行政法律关系中的行政主体和行政相对人。但该协议与其履行过程中所涉及的行政审批、管理事项等行政行为，依据不同的法律规范，这些行政行为虽影响双方合作，但不能因此否认双方民事合同关系的存在及独立性。同样，上述协议的终止及案涉工程回购事宜，也具有这样的特点。影响回购发生及方式的行政行为，与回购过程中就回购依据产生的争议，分属不同的法律关系、相互独立。其次，交通局行政主体身份，不能当然决定本案争议为行政法律关系。争议法律关系的实际性质，不能仅凭一方主体的特定身份确定。本案需判断争议是否与行政主体行使行政职权相关，应结合争议的具体内容及所针对的行为性质认定。

关于本案争议是否涉及具体行政行为问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条有关受案范围的规定，本案当事人间就回购款支付依据发生的争议，是否属行政诉讼范围，应以争议是否针对具体行政行为判断。如前所述，有关回购原因的行政行为与回购争议本身相互独立，北方公司对终止《BOT协议》之前的相关行政行为并无异议。根据北方公司诉讼请求及一审查明的事实，双方争议的回购款依据问题，不涉及具体行政行为，北方公司本案亦未针对具体行政行为提出相关诉求。故本案不属于行政诉讼受案范围。一审裁定关于《BOT协议》《补充协议》具公益目的，作为一方当事人的行政机关在合同订立、解除等方面享有单方优越主导地位，合同履行与行政许可紧密关联，两协议不属平等主体间的民事合同，本案属行政诉讼的观点，混淆了上述协议履行过程中涉及的行政行为与协议终止后的回购款支付行为的性质，没有法律依据。各方当事人在回购款的支付问题上，处于平等的法律地位，不能排除民事法律规范的适用。北方公司起诉符合民事诉讼法关于受理条件的规定，应予受理。

案件总结：

合同一方当事人的行政主体身份并非当然决定协议的性质，需要根据具体的协议内容进行区分。当事人对具体行政行为的事实发生争议的，如行政规划、许可、处罚、管理等，该争议属于行政纠纷；当事人仅对协议的具体履行、解除后的处理产生纠纷的，属于民事纠纷。当事人应正确区分案件的性质，采取相应的诉讼程序，维护自己的合法利益。