一个县级PPP项目落地标本:运营能力的设计、创新及PPP项目探讨

一个县级PPP项目落地标本：这不是一次婚礼而是一场婚姻

“融资难、落地难”，这是我国推广PPP模式面临的主要问题，有报告称目前16万亿PPP项目融资到位率仅万亿。PPP的下半场，融资成为关键。

项目的实施主体为禹城市人民政府，项目拟采用“建设-拥有-运营-移交”的BOOT模式，合作期限为18年，其中建设期不超过3年、运营期15年。安徽路网与政府方组建的项目公司，将在合作期内投资、建设、招商、运营这个PPP项目。

PPP头条了解到，这个PPP项目在招商运营、绩效考核、融资等方面有诸多创新，或为当前PPP项目普遍存在的难题找到一个可循的方案。

图｜山东政府采购网公示

禹城，是山东省德州市的一个县级市，2016年禹城的财政预算收入刚过21亿，而中央创新区PPP项目也是禹城市政府投资工程历史上最大的项目。

禹城市拥有国家高技术生物产业基地、中国功能糖城等身份，当地希望依托现有的资源优势，建设一个“孵化器+加速器+专业园区”于一体的开发新区。

“为什么要用PPP模式，PPP首先是解决钱的问题，当然更重要的问题还在招商，我们招不了商，最后把创新区建起来，那还是一座死城。”禹城原财政局局长、现人大常委副主任李春厚向PPP头条介绍时如是说。

作为国家力推的PPP模式，禹城很早就开始紧跟政策节奏并积极布局，当地持续进行PPP模式的实践。2016年，禹城市城乡教育综合发展PPP项目成功入选全国第三批PPP示范项目。

“PPP项目是新兴事物，专业要求高、操作程序严，涉及金融机构、社会资本、政府部门等多个层面，必须统一思想认识，凝聚各方共识，才形成推进合力。”李春厚总结说，没有领导支持，PPP项目无法推进。

有了全国第三批PPP示范项目的运作经验，禹城市相关部门对PPP的运作流程有了深入的了解并实践，推出了自己的“PPP联席会议制度”，在当地推行“N+1+5+X”推进机制，即在指挥部的统领下，财政局、住建局、高新区、科技局、规划局、国土局、法制局等相关部门各司其职，密切协作，主动作为，形成了推进PPP模式的强大合力。

不过，对于中央创新区项目而言，要用PPP模式并不那么容易，不仅在于这个项目大，而且经验少。

目前，全国的各类型产业园项目中，以招商运营为主导，采取PPP模式运作成功的非常少，大部分还是以往“重建设轻运营”模式。以全国PPP项目库为例，几百个片区开发类项目，大多还处于项目发起阶段。

负责该项目咨询的大岳咨询有限公司经理雷皓介绍，这主要是产业园区具有很强的社会公益和公共产品与服务属性，总体投资规模大，运作周期长，“如果缺乏政企合作的长效机制存在，社会资本运营方既缺乏束缚也缺乏激励，短期开发有利可图，但长期运营缺乏资金支撑。”

事实上，我国园区开发建设热火朝天，但真正到园区的具体运营时常常无人问津，很多园区成为空城、死城。

对于禹城而言，要解开产业园区运营难的死结，必须挑到合适的社会资本，而且这个园区采用的招商为“孵化器+加速器+专业园区”模式，这在全国无多少成功案例可借鉴。

“财政部公布了三批次的全国示范项目名单，我们就在这些项目里找，发现安徽毫州有个类似的园区项目，我们便到当地考察，并邀请这个项目运营方考察。”李春厚说。

对于禹城这样财力不强的地方而言，要实施一个投资规模超全年预算收入的PPP项目，还存在一个问题在于，政府容易被强的社会资本方绑架，或者招来的社会资本无法达到政府的要求。

“所以我们对社会资本的选择，非常看中的是招商能力和融资能力，而且我们把招商能力放在第一位，第二位才是融资能力。”李春厚说。

图｜财政部PPP项目操作指南图

在中央创新区核心区PPP项目运作初期，经过禹城市的大力宣传，前后有40多家社会资本方接触该项目，有央企、民企、上市公司。

不过，这些社会资本方要想成为PPP项目的合格资本，还有一套流程。按财政部的PPP项目操作指南，PPP共包含项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交等5个步骤，每个步骤又包括数个环节。

像PPP项目方案设计，涵盖PPP项目风险分配框架、项目运作方式、交易结构、监管架构等重要设计，还有两评报告即“物有所值评价、财政承受能力评价”等。

“因为PPP项目周期长，二十年甚至三十年，很难保证将来出现什么情况，所以现在在实际操作过程中就一定要规范运作，我们严格按财政部的操作指南来。”李春厚说。

在PPP项目设计方面，也有政府方“顶层设计”思路的体现，以采购环节为例，最重要的一项是资格预审报告。7月11日，创新区PPP项目正式对外发布资格预审公告，8月11日，项目正式发布竞争性磋商公告。

这整个流程中，禹城市政府掌握主动权，公开招标社会资本但同时严格筛选，在资格预审中就提出“三个不谈”：没有操作PPP项目经验的不谈、不懂招商运营的不谈、没有运营方案的不谈。

正是这三不谈的门槛，堵住了相当部分的企业，最终只有五家社会资本通过资格预审，且实力均不俗，其中像龙元建设、中南建设是上市公司、还有中建三局、中国二十二冶两家央企，民企则是安徽路网。

为了这个项目，几家社会资本有备而来，而禹城市政府方对项目“重运营”的要求，让这些巨头要想轻松摘得此项目并不那么容易，至少，在运营设计方面，需要拿出干货。

对于运营方案，禹城市一把手多次听取社会资本方招商运营方案的汇报，每个通过资格预审的社会资本方，汇报次数均超过5次以上。同时，市领导还亲自带队赴社会资本方招商项目所在地进行考察，考察其真实运营能力。

“PPP不是一场婚礼而是一场婚姻。”在李春厚看来，即便是婚姻也有很多种，有父母包办式的，有相亲介绍的，有自由恋爱式的。“我们这个项目就是要走自由恋爱的模式，我们主动找社会资本对接，把我们的意图告诉他们，让他们考察项目，我们也要考察他们。”

事实上，经过几个月的互相接触，社会资本与政府的关系已经越来越了解，甚至是到了一种“亲密”的地步。

PPP头条看到，安徽路网就编制一份《中央创新区核心区招商运营方案》，总计100页的报告详尽到禹城具体产业问题，其中以禹城功能糖主导产业例，报告提到“功能糖集中在葡萄糖、麦芽糖等产品上，而在酶制剂、低聚半乳糖等上下游产业链有待完善。”

安徽路网董事长刘义富介绍，安徽路网是今年三四月份第一次应邀到项目现场考察，此后又8次到禹城调研产业情况。

“我们虽然有比较成熟的运营经验，但如果不实地调查了解，也无法作出合理的运营方案。”在刘义富看来，目前PPP模式普遍重建设轻运营，传统园区模式是政府自己建设招商运营，很多时候政府招商效率低人才储备不足。“如果用PPP模式做这个园区，由社会资本融资、招商、运营，同时与政府形成强的协同关系，政企合力可进一步激活园区。”

PPP头条了解到，安徽路网原本是家传统的基建企业，伴随着中国PPP的大潮逐渐从“基建运营商”向“产业运营商”转型，目前运营的产业园区项目已多达20个，其自身定位于“中国产业集聚一站式服务运营商”。

从今年8月开始，禹城市政府方对五家社会资本方进行了多轮磋商和谈判，充分了解社会资本的情况。

一名参与在磋商谈判的社会资本方人士介绍，磋商就像是论文答辩，下面坐着二十多位官员和专家代表，我们采用PPT课件的形式，汇报我们对项目的理解及招商运营方案。

而禹城市政府方在磋商后谈判过程中，还形成了“1+5”谈判机制，组建一个谈判工作组，下分五个业务小组，包括财务金融组、招商运营组、工程建设组、法务组、综合组，并聘请了法律专家、财务专家、功能糖类专家等参与磋商谈判。

雷皓向PPP头条介绍，由于这个项目是以运营为主导的PPP项目，现实中可借鉴的经验比较少，所以在采购环节中主要是作些量化的设定，以此判断社会资本的能力。“由于对招商的进度无法准确预测，采用了让社会资本方自报出租面积、自报产出的方法，一方面做为计算约定租赁收入的依据，另一方面做为绩效考核的依据。”

这个PPP项目的回报机制为可行性缺口补助方式，也就是说，社会资本的回报一方面来自于使用者付费，另一方面来自于政府可行性缺口补助。而政府的可行性缺口补助则牵扯到PPP项目的绩效考核，政府通过绩效考核打分来对项目进行缺口性补助，以此制约社会资本，以让他们提高效率。

大岳咨询在PPP项目设计上，在建设期和运营期均设置考核要求，建设期采用可用性绩效考核办法，只有得分90分以上才对社会资本进行全额支付，如果是60分以下不支付。

而运营期的考核则分为物业服务考核和招商运营服务考核，其中物业服务考核占比20%，招商服务考核占比80%。只有考核打分在90分以上才全额支付，60-90分按照标准进行支付，如果60分以下不支付。

在国家会计学院教授、PPP示范项目评审专家崔志娟看来，建设期、运营期绩效考核与付费机制结合起来，可以促进社会资本方更加重视项目的招商运营，体现了PPP根据运营绩效付费的指导思想。

除了运营能力，融资能力也是重要方面。目前，PPP项目普遍面临融资难的问题，有报告称，16万亿的PPP项目融资到位的仅万亿左右，融资到位率仅6%。最近，成都路桥中标四川一个高速PPP项目就因融资困难而终止，社会资本承担500万违约担保金，出现政府和社会资本双输的局面。

在禹城PPP项目实践中，融资也是政府考核的重要方面。禹城市常务副市长王建国介绍，前期就开始让银行介入，让银行检验社会资本融资能力，“我们引入建行禹城支行对接项目，让建行听取社会资本方的汇报同时赴社会资本方项目地进行考察。”

最终，建行禹城支行同意在社会资本方符合建行的贷款资格条件下，向社会资本方提交贷款期限18年，贷款利率不超过中长期贷款基准利率上浮10%的贷款意向函。

“这一方面通过建行检验了社会资本融资能力，另一方面给项目提供了融资保证，为项目落地后的顺利运行提供了保障。”王建国在作项目汇报时说。

经过多轮评分、磋商谈判，最终安徽路网从几大巨头中胜出。

刘义富在接受PPP头条采访时说，这次竞争者多，而且实力都不俗，“我们最终能胜出有多重因素，最关键还是招商运营能力，既有软的方面也有硬的方面，包括你的产业策划能力、招商渠道建设能力、产业资源导入能力、专业化的招商队伍、成熟的管理运营模式、成功的运营经验等。”

对于禹城市政府而言，无疑是PPP模式合作的赢家。禹城市常务副市长王建国说，这个项目经过充分竞争，为禹城历史上节约资金最多的项目，其中采购节约资金5.5亿元。

在王建国看来，PPP模式解决的不仅是政府融资和产业的问题，更关键的是提升了政府工作效率，转变政府职能。

推进县级PPP项目探讨

作者单位 湖南省新邵县财政局政府采购办 张世军

来源：中国政府采购网

在国家层面力推PPP项目的大背景下，地方政府都在摩拳擦掌跃跃欲试。由于PPP项目是舶来品，在我国是新生事物，因此从国家层面而言，人才储备不够，那么县级政府就更不用说了，都是临时受命的新兵。但地方政府党政一把手都非常重视，全力一扑推PPP项目上马，终因无专业人才而导致工作效率很低，有的可以说是在打乱仗。我县从去年二月起动了一个PPP项目，该项目总投资90776.2万元，合同期限为12年，其中建设期3年，经营期9年，历时一年半，到今年8月6日该项目终于开工了，其过程非常艰辛曲折，现将该过程中的点滴感悟供同行分享。

一、选对咨询公司是PPP项目成功的关键

为什么说选对咨询公司是PPP项目成功的关键呢？因为一是PPP项目周期长，少则10年，多者30年、50年，这么长的时间跨度，就有很多变化因素需要去考虑；二是涉及的法律法规多，有公司法、合同法、行业法规等很多法规，同时PPP项目又没有专门立法规范；三是地方政府没有相应的人才储备，都是临时指定的非专业人士，通过一两次培训就被赶鸭上树；四是PPP项目是舶来品，从英国引进，没有现成案例借鉴。基于以上几个方面原因，要推进县级PPP项目，如不依靠咨询公司，后续推进工作一定很艰难。所以说选对PPP项目咨询公司是成功的关键。

咨询公司的选择，应选择有实力的大公司，不能只看咨询费哪家低就选哪家。因为应国家力推PPP项目的东风，成立了很多PPP项目咨询公司，新成立的咨询公司，既没有足够的人才储备，又没有成功的案例，你若选中他，你这个项目是他的实验品，对你提供的帮助就会大打折扣，严重影响你的项目推进进度。我们的做法是，首先从财政部、湖南省财政厅认定的PPP项目咨询库中选择五家有实力的咨询公司，并对其实力进行现场考察，然后采用竞争性磋商方式确定。我县采用这种方式，选定湖南华伦咨询有限公司为新邵资江风光带及配套设施建设项目进行咨询。

湖南华伦咨询有限公司，为我县该项目提供了如下咨询服务：

对项目识别进行了全程指导。项目识别有两项工作，一项是进行物有所值评价，另一项是进行财政承受能力的论证。因我们是第一次搞，开展物有所值评价工作时，定性评价从哪些方面开展，定量评价设置哪些指标，在进行财政承受能力论证时，论证的政策法规是哪些？论证的方法是什么？采用何种回报机制，财政应做何种承诺，政府支出责任如何识别，政府支出如何测算等等工作，都是湖南华伦咨询有限公司进行全程指导下很顺利地完成了。

帮助制定了项目实施方案。我县资江风光带及配套设施建设项目的实施方案，包括风险分配基本框架、合作方式、项目交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择、财务分析、政策支持、项目进展及实施计划等11个方面，是由湖南华伦咨询有限公司与我县共同制定的，可以说是湖南华伦咨询有限公司为主。

为审定招标文件把了关。该项目的政府采购招标代理工作，是通过竞争性磋商方式确定湖南中技项目管理有限公司进行代理，他制定好招标文件后，先由湖南华伦咨询有限公司进行初审，提出修改建议，再由我县建设局、财政局、水利局、湖南华伦咨询有限公司、湖南中技项目管理有限公司和县政府法律顾问一起，共同对招标文件一般条款，特别其中的三个合同（项目合同、合资合同、经营合同）条款，花了两天时间进行逐条审核。其中湖南华伦咨询有限公司为我们提出很多宝贵建议，为审定招标文件把了关。

为合同谈判当了高参。今年三月，我县该项目进行开标评标，确定了谈判社会资本方候选顺序。接着就与第一顺序社会资本方中国水利水电第八工程局有限公司（以下简称水电八局）进行谈判，历时三个月，进行了四次谈判，最终双方达成一致。

谈判的目的是将招标文件的三个合同中未明确的条款进行明确，未考虑周全的条款进行补完整，未考虑到的事项添加进去。第一次谈判前，先由湖南华伦咨询有限公司、我县谈判小组分别提出谈判要点，再合并，共提出了13条，水电八局提出了22条初步意见，各自交换谈判初步意见，并确定一周后在我县进行谈判。湖南华伦咨询有限公司对水电八局的22条意见进行仔细研究后，向我县谈判小组通报答复意见，我们两方协调一致后，一起与水利八局进行面对面谈判。第一轮结束后，把双方达成一致的条款和未达成的条款形成谈判纪要，把谈判成果固化。这样通过四轮谈判，最终全部条款双方达成一致，从而确定水电八局为中标社会资本方。在整个谈判过程中，湖南华伦咨询有限公司为我们提出了很多有价值的建议，消除同水电八局很多的分歧，为合同最终谈判立下汗马功劳，我县参加谈判的领导说，请湖南华伦咨询有限公司的钱值得，因为他在合同谈判中为我们当了高参。

二、选择有实力的的招标代理机构是PPP项目成功的重点

选择一个好的咨询公司，可以为顺利推进PPP项目提供保障，但真正要让PPP项目落地，招标代理机构至关重要。

有实力的招标代理机构有人脉资源。在北京、省级城市做代理的招标代理机构，在代理业务的过程中，有很多有实力的社会资本方参加过他们组织的招标活动，这就是他们的人脉资源，而这些有实力的社会资本方是PPP项目落地的有力竞争者，PPP项目由他们代理，有实力的社会资本方响应度高，因此项目成功找到社会资本方的可能性更大。在我县备案的政府采购代理机构有近十家，一般是分公司，他们做代理的项目，小的只有几万元，最大的也不超过二千万元，有实力的社会资本方不会来参与投标，他们没有这方面的人脉资源，因此，我们没在我县备案代理机构内选择代理机构，而是向至少在省级城市以上的做代理的有实力的招标代理机构中进行选择，分公司不能参与，通过竞争性磋商方式确定湖南中技项目管理有限公司为该项目代理机构。

有实力的招标代理机构编制的采购文件更规范。PPP项目招标的招标文件与其他项目招标文件最大的区别在于合同文本不一样，前者合同文本既多又复杂。如我县该项目，合同文本有三个，分别是PPP项目合同、PPP合资合同和PPP经营合同，三个合同文件加来有150页，约10万字。这三个合同文本不象招标文件的其他内容，有现成的标准文本参照，都是需要招标代理机构动用相当多的人力资源、花较多的时间才能编写出来的。一方面，PPP项目的投资规模都在1亿元以上，这些招标文件按规定都需要请专家进行论证，有实力的招标代理机构更容易找到合适的专家进行论证，来确保招标文件的科学性、可行性和完整性。另一方面，PPP项目需要考核社会资本方的设计、建设、营运和融资等多方面能力，比其他采购项目采购需求的制订要求高得多、难度也大得多。以上这些事，在县级做政府采购代理的小代理机构很难信任。

有实力的招标代理机构代理评审结果更科学。PPP项目需要考核社会资本方的设计、建设、营运和融资等多方面能力。因此评审时，需要设计、施工、管理、金融、证券、财务等多学科教授级专家作为评审专家，才能确保评审质量，而这些顶级专家，在县级无法找到，只有到省级及以上城市才能找到。有实力的招标代理机构在省城及以上注册经营，能请到这些真正的行业专家进行评审，当然评审的结果就更科学。

三、合同谈判是PPP项目成功的难点

PPP项目与其他政府采购项目不同，前者招标文件中合同要进行谈判，后者不能谈判。PPP项目会同谈判的目的：一是将招标文件中的合同中未明确的条款进行明确，二是将招标文件中的合同中未考虑周全的条款进行补充完整，三是将招标文件中的合同中未考虑到的事项添加进去。

根据合同谈判的目的，可以发现，合同谈判工作主要包括以下三项：一是从招标文件的合同中找出未明确的条款、未考虑周全的条款，二是从PPP项目全生命周期去考虑，甄别出未来将可能发生的事项，增加相应条款，以上两类条款打印交对方，三是同第一谈判顺序社会资本方进行面对面谈判，双方达成一致为止，当然若与第一顺序社会资本方无法达成一致，则可依序同第二、第三顺序社会资本方谈判。为什么说合同谈判是PPP项目成功的难点呢？主要有以下四个因素：

PPP项目合同种类多。PPP项目合同体系中，包括PPP项目合同、PPP合资合同和PPP经营合同，其他采购项目一般只有一个合同，显然PPP项目合同比其他采购项目合同要多。

PPP项目合同内容多。PPP项目合同由三个合同组成，象我县该项目的三个合同共有150页，约１０万字。从头到尾看一遍就不容易，往往是看了后面，忘记了前面，更何况要从中找出表述不明确的条款、表达不完整的条款、前后表述不一致的条款，肯定是件很折磨人的事，同时找出来的这些条款用最恰当的语言描述也是一件伤脑筋的难事。

PPP项目合同期限长。PPP项目合作期限，少则10年，多则30年、50年。这么长的时间跨度，要想预测全合同周期内发生的全部事项就更难了，需要集体智慧才能尽可地少出纰漏。

谈判过程非常艰难。谈判就是要让双方达成一致。然而谈判双方各自站在自己的立场提出问题，中间过程各自逐渐让步，经过多次反复，才能达成一致。如我县该项目，第一轮谈判，我县谈判小组提出13条，中建八局提出22条，第一轮谈判完后，我县提出的有9条达成一致，有4条下一轮再谈，中建八局的提出的有11条达成一致，有5条明确为不可谈判条款，还剩下6条转为第二轮继续再谈。第二轮谈判，我县谈判小组又新提出3条，即共有7条进入第二轮谈判，中建八局也新提出2条，即共有8条进入第二轮谈判。这样拉锯式的谈判，一直到第四轮，历时3个月，最终双方达成一致。这个谈判过程，双方都在斗智斗勇，非常艰难。