2016年，国内经济结构调整和保持稳定增长的压力进一步增长，进出口增长不容乐观，国内新的消费热点和支撑点短期内难有较大起色。在此背景下，要保持国内经济增长处于合理区间，需要在“区间调控”的基础上，加强“定向调控”和“相机调控”能力建设，进一步鼓励投资特别是PPP项目投资，提高投资的有效供给，积极发挥PPP投资在稳定经济增长中的作用。
PPP投资的政策形势分析
2015年中央经济工作明确，要扩大有效供给，补齐软硬基础设施短板，提高投资有效性和精准性，推动形成市场化、可持续的投入机制和运营机制，将进一步加强PPP项目社会资本投资的信心。2015年10月，党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称“十三五”规划建议)、中央城市工作会议等都与PPP密切相关，可以说国内PPP迎来前所未有的政策机遇。
一是“十三五”规划政策机遇。“十三五”规划建议中多次提到基础设施和公用事业发展要利用社会资本，鼓励基础设施投资，“十三五”规划建议明确要加强新一代信息基础设施，水利、铁路、公路、水运、民航、通用航空、管道、邮政等基础设施网络、公共服务设施等的投资和建设运营。养老服务设施、城市地下管线、铁路建设、新能源汽车充电设施、城镇保障性安居工程、重大水利工程、电力工程、水污染防治工程、收费公路领域、公共租赁住房、城市公立医院、交通运输、城镇棚户区和城乡危房改造、城市停车设施、城市地下综合管廊、旅游服务领域等国家部委鼓励实施PPP的领域，与“十三五”规划建议的大方向高度一致性。可以预计，随着PPP政策体系和法律的完善，未来社会资本参与PPP项目投资的环境不断向好，政策机遇不断增多。鼓励社会力量兴办健康服务业，推进非营利性民营医院和公立医院同等待遇，对于具备相关资质和经验的社会资本而言，投资医疗设施必将随着医疗市场开放程度的增加而获得持续上升的收益，鼓励水利项目。“十三五”规划建议明确要加强雨洪资源利用、再生水利用、海水淡化工程、建设国家地下水监测系统建设，以及水生态保护、水利系统的治理和开发等，其中势必需要大量资金和技术的投入。鼓励污染防范与环境治理。“十三五”规划建议以“坚持绿色发展，着力改善生态环境”为题，描述了环境保护对于我国永续发展的重要性以及国家将会采取的环境治理策略，可见污染防范与环境治理工程的重要性。总体上看，“十三五”规划建议为PPP发展指明了方向，有利于社会资本提前布局。
二是中央城市工作会议精神的政策机遇。2015年12月召开的中央城市工作会议，对城市规划与城市建设问题进行决策部署。会议明确要提升建设水平，加强城市地下和地上基础设施建设，建设海绵城市，加快棚户区和危房改造，有序推进老旧住宅小区综合整治，力争到2020年基本完成现有城镇棚户区、城中村和危房改造。要提升管理水平，着力打造智慧城市。推进改革创新，为城市发展提供有力的体制机制保障。可以看出，中央城市工作会议要求的城市建设领域，与2015年国家部委文件要求PPP领域高度一致，再次表明国家对PPP发展的支持，未来国家可能会出台更多的支持城市建设发展的政策，将对城市建设管理领域PPP发展提出明确支持意见和更多支持举措。
三是供给侧改革的政策机遇。2015年底的中央经济工作会议明确，坚持实行宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的总体思路，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，供给侧改革思路凸显。同年11月，国务院发布《关于积极发挥新消费引领作用加快培育形成新供给新动力的指导意见》，部署消费升级来引领产业升级，通过制度创新、技术创新、产品创新来增加新供给，标志着“新供给”改革已进入国家治理实践。而推广PPP模式就是为了加快城镇化建设，拓展建设融资渠道，提升公共产品的供给质量，且PPP所涉及的范围广，受众的人群多，很多项目关系到重大的国计民生，是供给侧结构性改革的重要内容。可以预计，2016年将会有更多的文件出台支撑供给侧结构改革，PPP将很有可能作为供给侧改革的重要内容，国家还会对其有更多、更细的支持举措。
PPP投资的宏观形势分析
从国外发展的经验看，PPP投资与经济发展阶段、城市化进程、资本市场等因素密切相关。从国内发展的宏观形势看，总体上对PPP发展有利于的。
图1 美国1929年-2011年GDP总量及各级政府支出占比情况
资料来源：根据美国商务部数据库的数据整理而成。
注明：GDP对应左轴，其余对应右轴。
图2 中国近20年二产、三产业增加值以及全社会固定资产投资与GDP的比
资料来源：根据在国家统计局年度数据库查询的数据整理而成。
从中国城市化进程看。近20年来，中国进入快速城市化发展阶段，三产在国民经济中的比重稳步上升，由1995年的33.66%上升到2014年的48.11%;二产占比逐步下降，由1995年的46.68 %上升到2014年的42.72%;全社会固定资产投资额基本上都保持在10%以上的高速增长，特别21世纪的头10年几乎是保持在20%以上的超高速增长水平，极端年份甚至30%的增速。全社会固定资产投资额与GDP的比由1995年的31.4 %上升到2014年的80.61%，由此可见固定资产投资对稳定我国经济增长具有不可替代的作用。2016年要保持国内经济稳定增长，需要继续吸引社会资本参与PPP项目投资，促进城镇化持续推进。
图3 近20年来中国GDP及固定资产投资总额及年度增长情况
资料来源：根据在国家统计局年度数据库查询的数据整理而成。
从全社会固定资产投资趋势看。我国全社会固定资产投资构成包括将近20个子类，其中基础设施和公用事业、制造业、房地产投资三者之和在全社会固定资产投资的占比为80%左右。近10年来，基础设施和公用事业、制造业、房地产投资与全社会固定资产投资的比总体上是呈现前升后下降的趋势;年度增长幅度呈现波动下降的趋势，其中基础设施的年度增长幅度波动最大，2011年甚至为负增长。尽管如此，但我国基础设施的投资规模不断扩大，由2003年的18442.48亿元增加到2014年的118826亿元。英国等发达国家PPP项目投资与基础设施总投资的为20%左右，如果据此计算，预计2016年PPP项目的投资需求达到2.8万亿。从固定资产投资的情况看，2016年国内PPP项目的投资需求巨大，投资机会很多，关键是要把握好投资的机遇和控制好投资的风险。
图4 近10年中国基础设施、制造业、房地产固定资产投资与全社会固定投资比及增长情况
资料来源：根据在国家统计局年度数据库查询的数据整理而成。
图5 美国1929年-2011年各类投资占比情况继续
资料来源：根据美国商务部数据库的数据整理而成。
注明：图中政府总投资对应右轴，其余对应左轴。
与发达国家相比，我国全社会固定资产投资与GDP比值是偏高的。纵观美国80年的投资统计数据，其全社会固定资产投资与GDP的比基本上保持在20%左右。而我国固定资产投资与GDP的比近20年来持续上升，2014年达到80%，即使扣除统计口径的不一致外，我国的比重也是远远高于美国的。有人分析认为，除了我国整体上还处于城市化大规模建设期外，固定资产投资效率、利用率不高也是一个重要原因。因此，亟需通过PPP模式来提高固定资产的投资效率。
从社会资金供给看。2015年央行实施了稳健的货币政策，进行了五次降息和四次降准，金融机构一年期贷款基准利率从年初的5.6%降至目前的4.35%，下调金融机构人民币存款准备金率2.5个百分点。应该说，随着货币政策效应的显现，国内短期资金、中长期资金供给相对充分，资金使用成本相对降低。这其中有不少资金需找长期稳定的投资产品，而PPP则被看作是相对适合的投资产品。据不完全统计，2015年以来，江苏、湖南、河南、四川、新疆、贵州、湖北纷纷成立了省级政府PPP项目支持基金，其中湖北省成立的长江经济带产业基金规模最大，基金由省财政出资400亿元作为引导基金，发起设立总规模达2000亿元的母基金。国家层面，财政部联合建行等十大金融机构共同发起设立中国政府和社会资本合作(PPP)融资支持基金，总规模1800亿元，重点支持公共服务领域PPP项目发展。随着越来越多的PPP基金的组建，社会资金的供给将变为充足，PPP项目的融资变得相对容易。
表1 国内主要PPP基金设立情况
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