国家全面实施垃圾处理PPP有哪些政策安排？世行贷款宁波示范项目有哪些实操经验和创新亮点？世行贷款等特殊资金用于PPP项目有哪些实践及建议……一场由E20环境平台执行合伙人、E20研究院执行院长、国家发改委、财政部PPP双库定向邀请专家薛涛主持、以“固废3.0时代，相遇PPP3.0”为主题的产业对话在2017年12月16日在“2017(第十一届)固废战略论坛”上呈现。本文为对话主要内容集锦，更多精彩内容欢迎猛戳文章中的视频链接观看哦~
来源：中国固废网
整理：刘影、汤明旺、李少甫
2016年，习近平总书记主持召开中央财经领导小组第十四次会议时，明确指出要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，前端要分类，后端要处理。多位专家曾指出，垃圾分类难于推进的一部分原因归结于末端处置设施的不完善，没有相应的处置设施，形成“先分后混”的困境，一定程度上打击了民众的分类积极性，末端处置制约了前端分类发展。
针对问题的出现，宁波市在末端处理方面做出了一系列的努力。2016年5月18日，在利用世行资金全面推进本市垃圾分类工作一年多后，首创环境控股有限公司成功中标宁波世行贷款厨余垃圾处理PPP项目。至此，宁波市不但成为国内首个利用世界银行贷款进行生活垃圾分类的城市，同时也是首个将世行贷款完整成功的嵌入PPP项目的案例。该项目被列入财政部第二批示范项目，也是世行在我国的第一个以PPP模式实施落地的厨余垃圾处理项目。包括首创环境在内，康恒环境、开诚生态为代表的优秀处理企业也在宁波循环经济园形成垃圾焚烧、餐厨、厨余三类垃圾协同处置的高效模式，在减轻宁波市垃圾围城压力的同时，在厨余、餐厨垃圾的分类处理方面也为垃圾分类的“末端制约”困境提供了解决方案，助力完善垃圾全流程分类体系的建设。
国家全面实施垃圾处理PPP有哪些政策安排？世行贷款宁波示范项目有哪些实操经验和创新亮点？关联的PPP项目边界设计、绩效考核及有效付费机制都是怎样的？世行贷款等特殊资金用于PPP项目有哪些实践及建议？对于技术复杂和没有成功案例的创新项目该如何设计严谨又有实效的采购程序？ 面对这些话题，一场由E20环境平台执行合伙人、E20研究院执行院长、国家发改委、财政部PPP双库定向邀请专家薛涛主持、以“固废3.0时代，相遇PPP3.0”为主题的“产业对话”于2017年12月16日在“2017(第十一届)固废战略论坛”上拉开序幕。
财政部PPP中心推广开发部主任夏颖哲、宁波市财政局李德建、宁波市生活垃圾分类管理中心王侃、世界银行项目经理曹星、康恒环境总经理焦学军、首创环境副总裁胡再春以及开诚生态副总经理郭明龙等企业家受邀参加，共同分享了宁波PPP项目的案例实践和思考。
从左至右依次为薛涛、夏颖哲、李德建、王侃、焦学军、曹星、胡再春、郭明龙
财政部PPP中心推广开发部主任 夏颖哲
作为第一位发言嘉宾，夏颖哲表示，在座很多都是从事环保行业的翘楚和精英，主要分享三方面内容。
首先，上台前和薛涛先生谈到E20如何学习十九大报告，总得说来，探索绿色发展转型是我们长期坚持的一个方向。一位老总在论坛上曾谈到“未来已来，机会还在”，十九大报告中提出绿水青山，环保事业将迎来持续的春天。对于PPP来说，环保圈的人做PPP的工作思路，是十九大报告提出来的，为解决当前人们对美好生活需求和发展不平衡之间的矛盾做出贡献。这是环保人从事PPP的初心 ，把PPP作为一种改革，思路是希望借助PPP方式，引入专业的人才去做专业的事情，把公共领域的不足和短板进行补足，这也是为什么财建[2017]455号提出要在污水和垃圾领域全面实施PPP工作的意见源头。
宁波厨余垃圾处理项目是财政部的示范项目，为什么叫“示范”？夏颖哲强调，第一是规范的，第二能够给其他企业和参与者一些启发，这样的项目才是应该鼓励推出的项目。项目在运行过程中，财政部曾专门组织调研团到宁波调研，发现 PPP的体制创新、政策沟通甚至如何使其它方面的政策、资金、技术、理念更好的融合现有的项目之中，这些都是这个项目的亮点。
夏颖哲表示，2017年上半年，财政部PPP中心与E20环境平台合作，做了PPP示范项目水务领域的案例选编，包括项目的规范性、合理性以及项目的交易结构、融资方案。现在跟环保部环规院、E20环境平台合作，在进行固废领域示范项目案例的分析和调研，把目光更多放在运营绩效、运营考核、运营效果上，希望每一个PPP项目带来提质增效，带来国家治理水平的提升，为老百姓带来幸福感和获得感，这也是财政部做PPP的初心，希望这个初心能够坚持下去。
宁波市财政局 李德建
李德建表示，参加固废论坛两天下来，受益匪浅。“两山论”贯穿了论坛的始终，听起来很有价值。
李德建表示， “绿水青山就是金山银山”要保证中间有个转换体，通过嫁接，治水也好、治大气也好，通过固废等环保行业各个领军企业的实践，把这个转换体体现出绿水青山的结果，同时也要创造金山银山。所以在PPP实施的过程中，应该思考一个问题，企业跟政府合作，合作不忘初心，政企平等共赢。
李德建提到，15日演讲嘉宾讲得很清楚，企业要赢利，社会责任也要有，特别是上市IPO后对广大股东负责也是企业的责任和担当。政府始终在考虑价值取向是什么，宁波不是大城市，但是宁波公开招标的企业，也在慎重考量通过企业的努力如何给民众带来价值取向。国务院文件写得很清楚，取得合理利润，什么叫合理利润？依靠行业的技术进步、科技创新和追求的管理优化得来的收益，这就是合理利润！
3.0时代，政企平等、互惠共赢是PPP的精髓，所以在公共服务当中，特别是环卫领域，就像是一段婚姻，保持不忘初心、平等共赢，打造契约精神。李德建表示，身在财政领域，一路走下来学到很多东西，固废行业绝对不能无序竞争。在世行整体框架下，不少龙头企业共生、共享、共成长，而不是一个技术流派一统天下。李德建也表示，宁波将在2018年七八月间举办循环经济环境论坛，希望能有更多机会和大家分享宁波的经验。
世界银行项目经理 曹星
曹星是世界银行的高级供水卫生专家，也是负责宁波项目的项目经理。首先，他表示很荣幸获得E20环境平台的邀请，跟财政部领导、宁波业主和各先进企业代表共同讨论宁波项目的案例。接下来，曹星从世行跟中国合作的背景、环境，对中国PPP方面的合作、宁波项目的创新及未来如何加强合作做了相关分享。
曹星介绍，世行集团在中国不仅仅做贷款，也希望把跟中国企业社会资本的运营经验推广到全世界。世行每3-5年会跟中国政府就发展方向进行讨论，现在最新集中在四个方面：可持续经济增长、推广绿色增长、分享增长成果以及促进双向交流，主要目的是面向全世界介绍中国的经验。前两方面是PPP的大前提，关于可持续经济增长，很重要的问题是如何引入社会资本，在贡献整体、全方位经济增长方面扮演更大的角色；在推广绿色增长方面，应该思考如何把市场机制融入、引入 ，保证企业在增长方面有绿色、平衡的增长成果；另外，加强双向交流，把中国经验面向全世界。
中国在基础设施方面有特殊的经验案例，就是非常懂得怎么去利用社会资本。曹星表示，世行虽然有些资本，但面对国家发展基础设施的投入也是沧海一粟。从2014年开始，世行贷款业务部门跟财政部PPP中心，讨论了如何加强PPP项目合作。世行现在和财政部、发改委就新一轮三年计划，有针对性地就融资合作、机制建立、示范项目等加强交流和合作，这是一个很重要的前提。
宁波项目在 “十二五”时期提出来，那时循环经济是非常重要的主题，但垃圾分类没有提到像现在这么大的层面，只提出着重资源回收。宁波项目起了个好头，因为宁波项目有一定的前瞻性，切合了“十三五”资源利用最大化、分类垃圾的收集收运、厨余垃圾的集中处理跟利用，世行在 “十二五”时期跟宁波合作，预见到这个发展方向，占了一些先发优势。
曹星评价指出，宁波是非常开放型的城市，世行跟宁波已经有20年的合作经验，从最开始的一些码头建设，到后来的市政环境建设，到现在新型城镇化建设，都有广泛的合作基础。“我们也算是千挑万选，找到一个愿意迎难而上的城市来合作。”曹星表示，作为全城区铺开分类垃圾收运跟创新，在全世界都没有一个城市愿意在项目里全面铺开，有一些地区有过试点，但像宁波这样彻底在项目实施5年期能够做的是前无古人、只此一家。这也是世行愿意跟宁波合作的基础，宁波愿意把规划跟世行全方位交流。在项目开发过程中，宁波看到PPP项目的可能性，但项目设计的时候没有想到资金问题，随着PPP合作的过程中，把PPP的创新放进去，配合世行引入的机制，调动社会资本投入，才有了PPP项目的试点。
曹星表示，就未来跟中方合作而言，中国在这40年已经达成高速发展的路径，包括经济发展、社会发展，尤其现在扶贫工作非常卓越，中国和世行除了是合作伙伴关系外，如何帮助中国经验在全球推广和发展是重中之重。希望世行继续有幸成为中国在全球发展之中的重要合作伙伴，合作战略持续发展，把宁波项目打造成中国固废行业PPP项目的重要案例，使中国的成功经验“走出去”，分享给全世界。
宁波市生活垃圾分类管理中心 王侃
王侃首先表示，垃圾强制分类工作是顺着项目延伸而来的，宁波虽然没有被评为垃圾强制分类8个试点之一，但2003年顺着脚步做过一次探索，但没有做好充分的准备工作。宁波在2010、2011年时，响应浙江省人民政府发出的第二次垃圾分类号召，提出50%以上社区要推进垃圾分类。利用这两次积累的经验，宁波市2013年对垃圾分类工作有了清晰的认识。世行8000万美元贷款中，宁波市政府配套9.1亿人民币，加上社会资本融资1亿多，宁波政府从2013年开始到2017年中垃圾分类总投入达到15.26亿元人民币，国内政府投入如此大的力度推广垃圾分类是史无前例的。
王侃接着说到，垃圾分类过程中，宁波较其他城市有几点优势：
第一，在15.26亿的资金上宁波做了系统规划，其中包括 4个子项：一是前端的分类投放、收集、运输、转运，这里包括大型设施建设。二是厨余垃圾处理厂；三是PPP项目的建设，这个PPP项目是在厨余厂第二个子项里延伸开来的。宁波在世界银行的贷款协议中曾经留一个活口，当初在法律协议时曾经提到过类似PPP的概念，只是当初国家层面并没有提出PPP，宁波也是顺着当初自身所理解的，在长达2年多时间一直跟世界银行、财政部门以及宁波市有关部门反复探讨项目用这样的新模式去实施。在国家提出PPP概念后感觉非常契合，可以说宁波PPP的建设就是PPP前身，只不过后来按照国家的政策要求在股权结构上做了调整。四是基于各级政府的实施能力加强宣传、推广。这就是世界银行项目15.26亿的组成，以及按照可研所规定的4个子项目、工程建设的工期、垃圾分类推广的户数、目标等都是一板一眼走过来。到目前为止项目已经覆盖了宁波市中心城区，世行项目的目标离当初5年63.6万户的目标已经不远了，现在已经将近50万户。但垃圾分类管理中心一直在思考，这50万户的大批量分类推广后，宁波接下来的路该怎么走？宁波的垃圾分类在每个小区要达到预期分类质量特别高是不现实的，每个小区势必有一个逐步探索的过程，但宁波有些小区的做法可以供大家借鉴与探讨。
第二，浙江省早年提出，2015年要达到设区市生活垃圾分类收集覆盖面50%的目标。当时的形势下，宁波得益于政策的号召，原来垃圾分类推广只在城管局下面的环卫处设置工作机构，大概10个人左右，顶上市级层面也有10个人，但各区层面并没有很好建立起配套，这样倒金字塔型的结构在前几年推广时举步维艰。上面提到的世界银行15.26亿元是庞大的项目，顺着世行项目往下走时，底下缺少依托和支撑，那时世行项目也走过一段困难期。前两年8000万美元，宁波实际用的并不多，更多是用宁波市配套的钱，因为世行项目主要是在工程建设和激励机制上，钱还没到那个份上。
所以宁波用了两年的时间，项目过去了五分之二的时间才用了世行的贷款。后来得益于省委省政府的号召，宁波市政府非常重视，专门成立17个人的正处级事业机构，这在全国也是独一无二的，各区也成立了相应的工作机构，所以到目前为止宁波市公司才开展得有声有色，各城市也相互交流，在交流过程中取长补短。
王侃表示，可以自豪地讲，在世行的大力支持下，宁波市城管局作为具体实施分类的机构，过程中有很多亮点，因此有幸被评为财政部示范项目、国家发改委典型案例。
上海康恒环境股份有限公司总经理 焦学军
焦学军介绍到，康恒环境投资的是宁波园区2250吨垃圾焚烧项目。他主要从两方面作了分享。第一，政府对园区的规划定位作用。宁波的三块地成“品”字型。上面的口是垃圾发电项目，下面的两个“口”是厨余垃圾处理和餐厨垃圾处理两个项目。在道路交通规划、用水用电、沼渣处理等方面，政府要求企业以垃圾焚烧发电项目为兜底，把园区的建设搞好，为宁波市处理起定性作用。宁波市政府对园区是非常重视的，除了这三个项目以外宁波还有一个老的填埋场项目，距离园区1公里多一点，应急条件下可以为政府进行处理垃圾。宁波垃圾发电项目共14亿元左右，2017年6月投产，欢迎各界人士去宁波参观指导。
接着，焦学军介绍了项目的工程设计、宣传教育、邻避措施。项目的政府领导定位很高，当时区长要求这个项目要建成国内国际一流领先的项目。企业的领导也很重视，从工程技术、设计、建设到宣传教育都要求很高。政府领导、企业领导以及下面基层干活的各个团队思想定位也是非常重要的。高标准严要求有了烟气净化工艺是国内投入生产的厂里面，和杭州锦江一样工艺配置最复杂的。项目外观聘请了法国的AIA公司，设计理念是蜜蜂从花上采蜜，康恒环境把它发成电，这也是工程规划建设的重要部分。
在工程环评和选址过程中，非常重要的环节是邻避问题，得力于政府的力度和政策，企业在前期选址邻避过程中密切配合政府，从宣传、法制、网络等方面，在项目建设前邻避方面的问题全部要解决，变“邻避”为“邻利”。垃圾焚烧发电项目运行5个多月，通过了验收，进入了正常的商业运营。
首创环境控股有限公司副总裁 胡再春
胡再春介绍，首创环境2016年经过两次招投标取得了宁波市厨余垃圾处理PPP项目。项目一期处理量是400吨，二期是800吨，一期投资大概3.5亿元，二期建完再加1亿元左右。处理的是宁波市垃圾分类后产生的厨余垃圾。分类的结果一定要进行终端处置，所以厨余垃圾分类设施对宁波垃圾分类非常重要。
胡再春说到，PPP是政府跟企业间的合作关系，技术方面的风险由企业承担，但政府关心交易结构方面的设计，使得政府和企业是收益共享、风险分担。宁波的这个方式在PPP设计和过程中有非常积极的意义。
首创的项目得到了世行贷款，宁波厨余垃圾处理项目顺应时代发展方向，因此世行非常支持这个项目。世行对项目未来的建设上起到了很好的指导作用，在实际操作过程中也非常有意义。
此外，宁波园区是整体，因此园区设计和运营过程中各个项目之间是配合、协作关系。比如，垃圾分类之下，选出燃烧的部分到垃圾焚烧项目，厨余垃圾则到首创项目上进行处理，这样提高整体的效率。
郭明龙介绍到，开诚生态是民营企业，2003年成立，2005年在政府支持下建了宁波市餐厨垃圾处理场，现累计处理餐厨垃圾突破100多万吨。开诚的装备在行业上数得上一二，非常荣幸可以成为领跑企业，这一过程中离不开政府、领导对开诚生态的支持。
宁波餐厨垃圾处理场属于“十二五”规划试点城市项目，开诚生态通过公开招投标的方式有幸中标，开诚有信心把项目做好、服务好。（相关热文链接：康恒、首创、开诚三足鼎立，宁波即将步入末端分类处理新时代。）
李德建认为，信息公开是灵魂，政府与企业间要有契约精神。政府与企业风险共担，合作共享，政府应积极为项目公司注入大量资源，同时合理限制项目公司的总价合同，对后期效果进行合理监管要求，激励中标社会资本增收节支、提高效率。李德建表示，宁波一个园区三家在一起，协同处置、共享共建、共生共融是政府一直追求的。关于信息公开，宁波市PPP方案项目经理甚至可以旁听宁波市政府的会议，因此整个就是信息公开的过程。关于协同，宁波垃圾焚烧是第一个实施的，但市政府毕竟是公共服务，因此必须考虑后面两个项目的设计。园区365亩土地，3家企业，康恒项目124亩，厨余处理155亩，开诚45亩地，宁波政府拿了剩余部分的土地进行共享共建。厨余厂场地比较大，开诚那边污水摆不下，基于这样的考量，政府合理选取了进行设施布局的优化安排，在招标里有清晰描述。政府和社会资本的责任一定要清晰，要基于合同，政府要有契约精神。
王侃认为，宁波PPP项目最大的亮点是公平竞争环节。一是实施两阶段招标。在第一阶段进行技术招标，参与方提交技术方案，择优确定技术方案；；在第二阶段，社会资本通过商务报价，竞争比选确定中标社会资本。实际上，宁波项目竞争非常充分，有17家公司报名，11家参与技术标投标，最终8家进入商务标报价。二是利用世界银行的资金，用最低价招到了最优质的合作伙伴。第三，多个项目立足固废中心，虽然3个项目是不同企业投资建设运营的项目，但在项目的共建共享以及资源化产品的共建共享上有很大意义。再者，项目之间是协同处置，在这类园区里创造了垃圾集中协同处置的样本。
曹星表示，宁波在招标设计过程中把法律、财务等专业人才纳入进来，把经过专业机构编制的股东协议、合营协议、财务模型也作为招标要件。一个真正意义上的PPP项目服务谁、价值是什么、政府购买什么、为什么付费、投入产出比怎样，宁波案例都提供很好的借鉴方向。
版权声明：本文著作权归新NewPPP平台所有，新NEWPPP平台小编欢迎大家分享本文，您的收藏是对我们的信任，newPPP谢谢大家支持！