作者：吴建忠 , 詹圣泽 , 陈继
内容提要：在我国经济“新常态”和政府负债率偏高背景下, PPP成为减轻政府负债和提振经济增长的重要手段。贵州省荔榕高速采取了“PPP+EPC+运营期政府补贴”建设模式, 该模式由社会资本独资成立项目公司, 具体负责项目融资、建设、运营、移交等事宜, 在项目运营期收益达不到预期项目收益时给予一定资金补助, 超过预期收益时, 超额收益收归政府。该模式解决了企业投资亏损的大部分风险, 既使之有利可盈, 又控制企业获取暴利, 从而保障社会公众利益, 同时减轻了建设期间地方财政集中补贴的压力。
1. 荔榕高速“PPP+EPC+运营期政府补贴”模式
荔榕高速属于准经营性项目, 具有建设周期长, 前期一次性投入大, 技术复杂, 协调难度高,运营成本与运营收入相对较低, 需求长期稳定, 价格调整机制灵活等特点。贵州省荔榕高速采取了“PPP+EPC+运营期政府补贴”建设模式, 通过公开招投标, 由政府授权股东联合社会资本成立项目公司, 具体负责项目融资、建设、运营、移交等事宜。同时, 依据项目竞标合同设定的项目收益率, 在项目运营期收益达不到预期项目收益时, 政府给予项目公司一定的资金补助;在项目运营期收益超过预期时, 收回超额收益的形式, 确保项目收益平稳。
1.1 荔榕高速“PPP”的内涵
荔榕高速PPP是为了建设荔波至榕江高速公路基础设施项目, 贵州省政府按照PPP项目程序和方式, 与社会资本合作, 荔榕高速PPP项目核心是依靠政府与社会资本成立项目公司(SPV) ,项目公司负责项目的设计开发、建设施工、运营维护等;在项目运营期间, 政府根据项目运营的收益状况和项目合同, 给予项目公司一定年限和资金量的财政补贴, 项目运营期满后再移交给政府的PPP项目模式。
1.2 荔榕高速“EPC”的内涵
荔榕高速EPC是一种包括设计、设备采购、施工、安装和调试, 直至竣工验收的工程总承包模式。荔榕高速建设期长达3.5年, 为了最大程度地转移建设期间的责任和风险、减少建设期成本、提高建设质量, 荔榕高速工程建设适宜采用EPC模式。EPC模式能够提高工程建设和运营质量, 在市场竞争机制下引入在高速公路领域具有较强专业技术、财务实力和丰富运营管理经验的社会资本, 充分调动社会资本的积极性, 发挥其专业分工优势、利用其先进技术和运营管理经验,保障项目工程进度、质量和运营服务水平, 确保项目持续长久的发挥作用。
1.3 荔榕高速“运营期政府补贴”的内涵
荔榕高速作为省级高速公路, 旨在为滇桂黔集中连片特困地区群众脱贫致富创造基础条件,考虑荔榕高速公路项目投资规模大、回报周期长的特点, 预计荔榕高速开通初期车流量情况较差, 为保证项目公司的日常经营, 依据2015年颁布实施的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》, 地方政府需在项目运营初期给予运营补贴。
综合以上分析, 荔榕高速项目适宜采取“PPP+EPC+运营期政府补贴”模式, 具体实施运作模式如图1所示:
图1 荔榕高速“PPP+EPC+运营期政府补贴”项目运作模式
(1) 经贵州省政府授权, 贵州省交通厅作为该项目实施机构, 负责PPP项目前期准备、依法通过公开采购程序选择社会资本、合同履约监管和移交等工作。
(2) 贵州省交通厅作为甲方, 黔南州与黔东南州共同作为丙方, 经公开招标程序选择的社会资本作为乙方, 三方共同签署《投资协议》, 约定各方在项目公司组建及项目合作期的征地拆迁、出资、融资、监管、运营补贴、绩效考核、收益分配、履约担保等方面的权利和义务。
(3) 贵州省政府授权交通厅指定贵州高速公路集团作为该项目的政府授权股东, 与社会资本共同签署《股东协议》, 组建项目公司(SPV) , 政府授权股东持有项目公司40%的股份, 社会资本持有项目公司60%的股份。
(4) 贵州省交通厅作为甲方, 黔南州与黔东南州共同作为丙方, 项目公司作为乙方, 三方共同签署《政府和社会资本合作项目合同》。经贵州省政府授权, 交通厅授予项目公司独家的、具有排他性的项目投资、施工建设、运营、管理的权利;收取车辆通行费的权利, 项目沿线规定区域内的服务设施经营权、沿线规定区域内的广告经营权等。
(5) 在建设完成后, 项目公司仅享有该项目及其附属设施的使用权、经营权和收益权, 在运营期内通过运营补贴和使用者付费, 收回投资并获取合理收益, 项目及其附属设施等各项有形及无形资产的所有权和处置权仍然归贵州省交通厅所有。
(6) 在项目合作期满后, 项目公司按照合同约定以良好的运营和养护状态(公路技术状况指数MQI≥80) 将项目及其附属设施、相关资料及项目的经营权、收费权、广告经营权等权利无偿移交给贵州省交通厅或其指定机构。
2.荔榕高速“PPP+EPC+运营期政府补贴”模式融资与运营过程
2.1 荔榕高速融资结构
项目资本金由政府授权股东贵州高速公路集团和通过公开招标程序确定的社会资本共同出资, 其中, 贵州高速公路集团出资约10.48亿元, 占项目总投资估算的10%, 在项目公司占股40%。社会资本出资约15.72亿元, 占项目总投资估算的15%, 占股60%。
该项目总投资估算约为104.8亿元, 其中, 资本金约26.2亿元, 占项目总投资的25%, 其余建设资金由项目公司作为融资主体通过多种渠道依法筹集, 约78.6亿元, 占项目总投资的75%。在项目公司不能获取项目融资或无法在规定期限内全额获得项目其余建设资金时, 项目公司股东有义务按其持股比例为项目公司提供融资担保。
2.2 荔榕高速运营机制
2.2.1 项目运营成本和收入测算
项目运营成本包括小中修及日常养护费、大修费、收费站管理财务费、隧道运营费、财务费用、融资成本等。小中修及日常养护起始年为14万元/公里·年, 合计约966万元, 大修每10年进行1次, 取当年养护费用13倍;收费站管理财务费起始年为360万元, 隧道运营费起始年为1565万元;按照项目投融资结构, 25年内需偿还长期借款利息51.43亿元等。
项目收入由使用者付费和运营补贴构成。使用者付费由车辆通行费收入和其他业务(服务区收入和经营开发收入等) 收入构成。按照现行省级高速公路收费规定, 客车基本车辆通行费标准按0.50元/公里计;货车计重收费标准基本费率为0.09元/吨·公里计。该项目符合收费标准的桥梁有9座、隧道有15座。考虑到部分交通量收费征收的免漏及节假日免费等情况, 按照工可预测车流量的95%测算, 远景年通行费收入达到18亿元, 收费期内平均收入10亿元/年。
2.2.2 政府补助机制
政府补助主要包括运营期间最低车辆通行费收入性补贴和缺口性运营补贴。最低车辆通行费收入性补贴指项目工可报告预测车辆通行费收入为基础, 当项目收费期内年度经审计的车辆通行费实际收入达不到预期车辆通行费收入的90%时, 政府方就其差额部分对项目公司进行补贴。
缺口性运营补贴指根据相关指标及PPP合同规定的测算边界条件通过试算确定的补贴额。经测算, 运营期政府不提供补贴时, 该项目在运营期初净现金流量为负值, 项目生存能力较差。政府在项目合作期内运营期的前10年, 向该项目公司提供缺口性运营补贴, 在财政承受能力论证环节, 按照资本金财务内部收益率8%作为测算标准, 政府在运营期前10年内的缺口性运营补贴为14462万元/年。贵州省交通厅和项目所在地的黔南州人民政府和黔东南州人民政府按照6∶4的比例分担该项目运营期内的运营补贴, 而黔南州人民政府和黔东南州人民政府则按照该项目高速公路在两州境内里程长度比例分担运营补贴。
2.2.3 回报机制
该项目收益由使用者付费和运营补贴构成。使用者付费包括车辆通行费收入和其他业务收入。车辆通行费收入是指项目公司按照国家规定收取的车辆通行费收入;其他业务收入包括服务区收入和经营开发收入等。在满足合同约定的绩效考核标准的前提下, 省州两级政府通过给予项目公司运营补贴和收回超额收益的形式, 实现该项目资本金税后财务内部收益率不超过8%。
2.2.4 股东分红
项目公司盈利前, 政府授权股东和社会资本均不得从项目公司提取任何费用。项目公司盈利后, 政府授权股东和社会资本按照项目公司持股比例获取分红。当项目运营年度车辆通行费实际收入超过本项目工可预测车辆通行费收入的110%时, 超出部分作为超额收益, 由省交通厅和地方政府按照6∶4的比例分享, 而地方政府(即黔南州人民政府和黔东南州人民政府) 则按照本项目髙速公路在两州境内里程长比例享有。
3 荔榕高速“PPP+EPC+运营期政府补贴”模式风险承担支出责任
3.1 荔榕高速“PPP+EPC+运营期政府补贴”模式风险识别
由于荔榕高速“PPP+EPC+运营期政府补贴”的独特模式, 可能会出现项目建设与运营及社会资本方都无法预料的风险, 风险的发生会增加财务损失。为了确保项目合同关系的长期稳定, 需要按照项目参与各方的财务能力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承担上限, 不能由任何单一方承担超过其承担能力的风险。识别、确认并分类风险及其来源是项目风险管理的基础,风险识别及划分对PPP项目具有重要的影响。在风险发生的行业类别视角下, 可将荔榕高速“PPP+EPC+运营期政府补贴”模式风险大致划分为政治与政策风险、土地拆迁与补偿风险、法律法规风险等九大类, 见表1。
表1 荔榕高速“PPP+EPC+运营期政府补贴”模式风险识别
3.2 荔榕高速“PPP+EPC+运营期政府补贴”模式风险管控
荔榕高速“PPP+EPC+运营期政府补贴”模式的主要可管控的风险包括:土地拆迁与补偿风险、建设风险、融资风险和市场收益风险。
3.2.1 土地拆迁与补偿风险
土地拆迁与补偿风险, 主要包括拆迁延误风险和拆迁补偿费用增加风险。该项目土地拆迁工作由黔南州和黔东南州人民政府完成, 拆迁延误风险主要由拆迁补偿标准不明确、拆迁方案不完善等原因造成;拆迁补偿费用增加主要是房屋补偿费的增加、周转补偿费用的增加、奖励性补偿费用的増加等原因造成。
土地拆迁延误风险主要由黔南州和黔东南州人民政府承担, 若因项目公司未按规定的时间及时向黔南州和黔东南州人民政府足额支付与征地拆迁有关的一切费用而影响征地拆迁进度, 则由项目公司承担。项目公司应与地方政府及第三方(如专业拆迁公司) 合作、加强政府监管和把控、编制合理合法的拆迁计划、拆迁补偿方案, 与拆迁户积极沟通、疏导, 避免拆迁纠纷等方法来降低土地拆迁和补偿风险。
3.2.2 建设风险
该项目建设风险主要指在建设期可能发生的工期延误、成本増加等风险。
(1) 项目工期延误的因素非常多, 如项目征地拆迁、勘测资料的详细程度、设计方案的稳定性、项目业主的组织管理水平、资金到位情况、承包商建设技术水平、管理、维护水平等。项目工期延误风险主要由项目公司承担。由于项目公司原因导致交工日期延误的, 延长的建设期将相应抵扣收费期。由于政府提出项目范围变动、设计变更、征地拆迁、保护历史文物以及不可抗力导致完工延误的, 建设期相应顺延, 收费期不变。同时, 工期延误风险可通过选择有经验或可靠的承包商、采取分包方案、设置竣工担保或违约金等方式来防范, 通过加强政府对项目公司监管, 合理安排工期, 编制施工组织计划并严格执行来保障项目进度。
(2) 建设成本增加的主要原因包括:物料、人力等成本上升;在项目实施过程中没有详细制定该项目的成本管控目标或者制定后没有有效落实;工程质量把控不严, 导致的返工行为会加大工程施工成本投入等。项目公司负责项目投资控制和承担项目建设物价上涨等建设成本超支风险。由政府方提出的设计变更导致建设费用超过概算1%以上的部分政府方承担。由于地震、水灾等自然不可抗力等原因造成项目建设成本超支, 政府方和项目公司共同承担。同时, 建设成本超支风险可通过与承包商签订固定总价合同, 加强建设管理工作, 通过制定正确完整的建设计划,严格控制各种建设成本, 降低建设费用支出等方式来防范。
3.2.3 融资风险
无论是自有资金还是其余建设资金都存在融资风险。融资风险主要来自两个方面: (1) 融资方案的不确定性, 主要是由于项目前期阶段, 融资方案往往只是一个意向, 但项目谈判尚未实质性启动, 在具体实施时, 变动可能性较大; (2) 资金到位情况的不确定性, 如果资金不能按时到位, 将影响工程进度, 影响项目预期目标的实现。
融资风险由项目公司的股东按照持股比例分担。其余建设资金由项目公司作为融资主体采取多种渠道合法筹集。如果项目公司不能获取项目融资或无法在规定期限内全额获得项目其余建设资金, 项目公司股东按其持股比例为项目公司提供融资担保。
3.2.4 市场收益风险
该项目市场收益主要来自高速公路通行费收益和其他业务收益。通行费收益风险指可行性研究报告预测车辆通行费收入与实际车辆通行费收入相差较大的风险, 通常由于可研阶段预测车流量较为乐观, 实际通行车辆量达不到预测量而导致。其他业务风险是指项目公司在高速公路经营开发(如广告开发) 、服务区收入中承担的商业风险。车辆通行费收入风险可通过委托专业的、经验丰富的评估机构进行动态评估来防范。
车辆通行费收益风险主要由政府方和项目公司合理共担。当项目运营年度经审计的车辆通行费实际收入达不到预测车辆通行费收入的90%时, 贵州省交通厅、黔南州和黔东南州人民政府分担差额部分。
总之, 按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则, 综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素, 在政府和项目公司间合理分配项目风险。原则上, 项目融资、建设、财务和运营维护等商业风险主要由项目公司承担, 政治、法律、政策等风险主要由政府承担, 不可抗力、经济风险等风险由政府和项目公司合理共担。
（文章来源：《工业技术经济》（2018年第1期））
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