一 规范采购 （招投标）流程，确保程序合法性
1. 使用者付费的PPP 项目采用非招标采购方式，法律依据不足
根据《政府采购法》，政府采购的方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。但《政府采购法》仅适用于使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。对于使用者付费的 PPP 项目，若要适用 《政府采购法》则依据不足。而《政府购买服务管理办法（暂行）》作为该类项目确定投资人采购方式的唯一依据，在效力层级上明显不够。国务院法制办关于《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》第十三条虽有相关表述：“政府实施机构应当根据经审核同意的合作项目实施方案，通过招标、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方，并将选定的社会资本方向社会公示。法律、行政法规对特定基础设施和公共服务项目选择社会资本方的方式有规定的，依照其规定。”但该法尚未正式发布实施。
2. 符合公开招标条件但拟采用公开招标以外的其他方式采购的，应当办理审批手续
公开招标应该作为政府采购的主要方式，主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。根据《政府采购非招标采购方式管理办法》和《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的规定，达到公开招标数额标准的货物、服务采购项目，拟采用竞争性谈判或者竞争性磋商采购方式的，采购人应当在采购活动开始前，报经主管预算单位同意后，依法向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。
二 有条件认可非招标方式下承包商合并招选
此前，对于在非招标方式下，PPP项目中所需的建设工程、设备和原材料等货物以及相关服务能否由社会资本方自行建设、生产或者提供的问题，实践中未有统一的认识和规范。对此，国务院法制办关于《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》给出了积极响应：“社会资本方依法能够自行建设、生产或者提供，且在选择社会资本方时已经作为评审因素予以充分考虑的，可以由社会资本方自行建设、生产或者提供”，在一定程度上肯定了非招标方式下承包商合并招选问题，具有较大的突破性意义。但该《征求意见稿》中并未对合作项目土地使用权的取得主体与社会资本合并招选问题进行明确，存有一定遗憾。
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