李开孟
博士，研究员，中国国际工程咨询公司研究中心主任，享受国务院特殊津贴专家，中国技术经济学会
一是中国所处发展阶段。世界上任何一个国家，都不可能把其他国家所谓先进的制度体系照搬过来。无论是学习英国政府付费型PFI模式，还是学习引进法国的特许经营模式，这些国家的制度体系都是建立在高度发达的经济基础之上的。英国目前已经基本完成各类经济基础设施（Economic Infrastructure）的大规模建设，其私人融资计划（PFI）模式主要适用于必须由政府承担支付责任的社会基础设施（Social Infrastructure）投资建设领域。我国仍处于经济起飞的关键阶段，还存在大量的经济基础设施建设任务，因此既不可能照搬英国的PFI模式，同时也不能照搬市场经济非常完善的法国特许经营制度体系。
二是基本经济制度。我国实行公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度，并受到中国宪法的保护。PPP三个英文字母代表的是“公共部门和私人部门合作”。我国国有经济占主体地位，我们既不能认为我国的国有企业属于私人部门，也不能认为国有企业属于公共部门，因为我国的国有企业都是按照现代企业制度进行运作，具有独立自身利益的市场主体，与追求公共利益最大化的公共部门性质存在很大差异。因此，西方国家公共部门和私人部门合作的PPP制度体系难以照搬到中国。我们将PPP的中文名称确定为“政府和社会资本合作”，其根本原因就在于此。这种特殊的基本经济制度，决定了我国的PPP制度体系必须充分体现特殊的中国国情。
三是体制机制环境。我国目前尚处于经济体制转轨的关键时期，我国的投融资体制改革还没有完全到位，政府各部门的职能分工还有待磨合和不断优化完善，国家治理体系和治理能力现代化目标的实现，仍然需要一个较长的过程。对我国PPP制度体系的顶层设计，既要根据中国国情进行体制机制创新，又要和现有各种制度做好衔接，并且需要协同推进各种制度进行系统化改革，使得我国的PPP制度体系的建立和完善更加复杂和艰巨。
四是理念及目标导向。这是当前影响我国PPP制度体系设计的最重要因素，同时也是最容易产生分歧的根源所在。对于推广应用PPP的目的，社会各界有不同理解，如将PPP作为化解地方政府债务风险的重要工具，或开辟地方政府基础设施项目融资的重要渠道；还有的观点认为应将推广应用PPP上升到国家战略，并积极投入到中国的PPP事业之中。我认为，PPP是一种工具，而不是一个目标。在PPP制度体系的设计中，不能将工具当成目标，不能为PPP而PPP。我国推广应用PPP模式的目标是实现新型城镇化发展战略，是推动国家治理体系及治理能力现代化，或者是推动全面深化投融资体制改革。为了实现这些目标，可以采取多种手段或路径，PPP仅是其中的工具之一。对于不同类型的理念及目标定位，所对应的PPP制度体系设计显然会表现出明显的不同特点。
无论要推广应用什么类型的PPP，必须符合国家发展阶段的要求，地方的实际需要以及投资项目的具体特点。我国是一个地狱辽阔的发展中大国，各个地方的经济社会发展水平差距很大，当前需要解决的突出问题不同。在PPP的制度设计中，不能将不同类型的PPP混淆在一起，将所有类型的PPP都视为政府采购的工具，并按照政府采购公共服务的要求进行PPP制度体系的设计。同时，也不能不考虑国家所处的具体发展阶段，要求所有类型的PPP项目都要符合实现可持续发展目标的要求，但最终目标必须转向推动实施联合国倡导的“以人为本的PPP”。我国当前PPP发展的总体思路应该是，进一步完善第一代PPP，大力发展第二代PPP，并在此基础上，以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念为导向，全面深化与联合国欧经会等国际组织的合作，积极推动转向第三代PPP。
如果说作为政府采购工具的PPP，更加重视“以金钱为本”，强调如何节省政府采购公共服务的财政资金，强调对不同类型政府采购方式（传统方式及PPP采购方式）的费用进行比选（开展以公共部门比较值PSC为基础的物有所值评价），重视财政资金用于PPP项目的资金约束（如不得高于15%的比例）及财政承受能力论证，作为经济发展工具的PPP，则更加强调通过PPP模式撬动社会资本的能力，对当地经济发展的贡献，以及PPP项目本身的盈利能力评价，强调“以经济发展为本”。对于作为可持续发展工具的PPP，则更加强调PPP对于促进经济增长、社会发展、性别平等、消除贫困、区域协调发展、资源环境可持续性等方面的影响，强调“以人为本”。
如果说第一代PPP强调Value for Money（金钱的价值，我国通常翻译为“物有所值”）的评价，那么逻辑上第二代PPP就应该强调Value for Economy（经济的价值，即对经济发展的贡献）的评价，第三代PPP则应该强调Value for People（对人的价值，即对人类自身发展的贡献）的评价。
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